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JORF n°0176 du 31 juillet 2013

  1. La Commission constate que, depuis son précédent avis, un certain nombre de progrès ont été réalisés, notamment sur le plan législatif, ainsi :
    ― la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale prévoit un renforcement du droit des personnes prises en charge, la mise en place d'une recherche de qualité, un contrôle administratif renforcé et l'association des usagers au fonctionnement et à l'administration de l'établissement ou du service ;
    ― le décret n° 2002-361 du 15 mars 2002 qui autorise les parents à consulter les dossiers d'assistance éducative ;
    ― la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance prévoit un certain nombre de dispositifs en faveur de la prévention et vise à préserver, autant que possible, les liens familiaux. Elle énonce ainsi que la protection de l'enfance « a pour but de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives, d'accompagner les familles et d'assurer, le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins, une prise en charge partielle ou totale des mineurs ». L'article L. 311-9 du code de l'action sociale et des familles (CASF) déclare que les services de l'aide sociale à l'enfance « doivent rechercher une solution évitant la séparation ou, si une telle solution ne peut être trouvée, établir un projet propre à permettre leur réunion dans les plus brefs délais et à suivre ce projet jusqu'à ce qu'il aboutisse ».
  2. Pour autant, six ans après l'adoption de la loi du 5 mars 2007, la CNCDH constate que les principaux objectifs visés par la réforme n'ont toujours pas été atteints. Ainsi, si la prévention était le maître mot de la loi, depuis 2005, moins de 20 % des financements de l'aide sociale à l'enfance sont consacrés à des programmes de prévention (5). Les moyens consentis à la diversification des réponses et des modes d'accompagnement (AEMO avec hébergement, accueil à la journée, accueil périodique ou modulable, etc.) ― qui constituait un point clé de la réforme ― restent relatifs et très inégalement répartis sur le territoire national (6). Le placement et l'action éducative en milieu ouvert (AEMO) restent les modalités de prise en charge privilégiées, comme en témoigne la grande stabilité des chiffres depuis plusieurs années (7). Alors que la loi rend obligatoire l'élaboration d'un projet pour l'enfant (PPE), dès lors que ce dernier fait l'objet d'une décision de protection, on constate une grande diversité dans la mise en œuvre de cette démarche et la plupart des acteurs s'accordent pour dire qu'il est rarement mis en place de manière systématique (8). On note par ailleurs que, à la fin de l'année 2012, seuls 54 départements avaient installé un observatoire départemental de la protection de l'enfance (ODPE) (9) : comment alors mieux repérer les situations d'enfants en danger si le phénomène n'est pas évalué ? On constate par ailleurs que si depuis décembre 2011 tous les départements français disposent d'un dispositif centralisé de recueil, d'évaluation et de traitement des informations préoccupantes (CRIP), la composition, le fonctionnement et les moyens qui leur sont alloués sont extrêmement divers d'un département à l'autre (10). Plus généralement, la CNCDH s'inquiète des fortes disparités qui existent dans la mise en œuvre des dispositifs prévus par la loi d'un département à l'autre.

(5) DRESS, dépenses d'aide sociale départementale en 2010, Séries statistiques, n° 169, juin 2012. Structure des dépenses de l'ASE en 2010 : ― actions éducatives à domicile et en milieu ouvert : 6 % ; ― allocations mensuelles (bourses, secours, autres aides financières) : 5 % ; ― mesures de prévention spécialisée : 4 % ; ― autres (subventions, actions en faveur de l'enfance) : 6 %. (6) CNAPE et UNIOPSS, Etat des lieux de la mise en œuvre de la réforme de la protection de l'enfance par les associations, octobre 2011. Direction générale de la cohésion sociale, Actes du séminaire du 5 mars 2012. La loi du 5 mars 2007 a-t-elle amélioré la qualité de la prise en charge des enfants confiés en protection de l'enfance ? Il convient de noter qu'en la matière l'environnement législatif, politique et économique de ces dernières années a freiné la diversification des modes de prise en charge. Les réformes successives dans le champ social, les réformes au sein des collectivités territoriales, la RGPP entraînent une perception d'écrasement, de limitation de l'initiative et amènent des messages contradictoires, voire négatifs, à l'encontre des acteurs de la prise en charge. (7) ONED op. cit. Au 31 décembre 2010, 49 200 enfants étaient placés en établissement, 68 700 en famille d'accueil, et 144 400 enfants bénéficiaient d'une AEMO. (8) CNAPE et UNIOPSS, op. cit. Défenseur des droits, « Enfants confiés, enfants placés : défendre et promouvoir leurs droits », novembre 2011. (9) ONED op. cit. (10) Voir ONED, septième rapport annuel remis au Gouvernement et au Parlement, mars 2012.

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3. La Commission constate que, depuis son précédent avis, un certain nombre de progrès ont été réalisés, notamment sur le plan législatif, ainsi :

― la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale prévoit un renforcement du droit des personnes prises en charge, la mise en place d'une recherche de qualité, un contrôle administratif renforcé et l'association des usagers au fonctionnement et à l'administration de l'établissement ou du service ;

― le décret n° 2002-361 du 15 mars 2002 qui autorise les parents à consulter les dossiers d'assistance éducative ;

― la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance prévoit un certain nombre de dispositifs en faveur de la prévention et vise à préserver, autant que possible, les liens familiaux. Elle énonce ainsi que la protection de l'enfance « a pour but de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives, d'accompagner les familles et d'assurer, le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins, une prise en charge partielle ou totale des mineurs ». L'article L. 311-9 du code de l'action sociale et des familles (CASF) déclare que les services de l'aide sociale à l'enfance « doivent rechercher une solution évitant la séparation ou, si une telle solution ne peut être trouvée, établir un projet propre à permettre leur réunion dans les plus brefs délais et à suivre ce projet jusqu'à ce qu'il aboutisse ».

4. Pour autant, six ans après l'adoption de la loi du 5 mars 2007, la CNCDH constate que les principaux objectifs visés par la réforme n'ont toujours pas été atteints. Ainsi, si la prévention était le maître mot de la loi, depuis 2005, moins de 20 % des financements de l'aide sociale à l'enfance sont consacrés à des programmes de prévention (5). Les moyens consentis à la diversification des réponses et des modes d'accompagnement (AEMO avec hébergement, accueil à la journée, accueil périodique ou modulable, etc.) ― qui constituait un point clé de la réforme ― restent relatifs et très inégalement répartis sur le territoire national (6). Le placement et l'action éducative en milieu ouvert (AEMO) restent les modalités de prise en charge privilégiées, comme en témoigne la grande stabilité des chiffres depuis plusieurs années (7). Alors que la loi rend obligatoire l'élaboration d'un projet pour l'enfant (PPE), dès lors que ce dernier fait l'objet d'une décision de protection, on constate une grande diversité dans la mise en œuvre de cette démarche et la plupart des acteurs s'accordent pour dire qu'il est rarement mis en place de manière systématique (8). On note par ailleurs que, à la fin de l'année 2012, seuls 54 départements avaient installé un observatoire départemental de la protection de l'enfance (ODPE) (9) : comment alors mieux repérer les situations d'enfants en danger si le phénomène n'est pas évalué ? On constate par ailleurs que si depuis décembre 2011 tous les départements français disposent d'un dispositif centralisé de recueil, d'évaluation et de traitement des informations préoccupantes (CRIP), la composition, le fonctionnement et les moyens qui leur sont alloués sont extrêmement divers d'un département à l'autre (10). Plus généralement, la CNCDH s'inquiète des fortes disparités qui existent dans la mise en œuvre des dispositifs prévus par la loi d'un département à l'autre.

(5) DRESS, dépenses d'aide sociale départementale en 2010, Séries statistiques, n° 169, juin 2012. Structure des dépenses de l'ASE en 2010 : ― actions éducatives à domicile et en milieu ouvert : 6 % ; ― allocations mensuelles (bourses, secours, autres aides financières) : 5 % ; ― mesures de prévention spécialisée : 4 % ; ― autres (subventions, actions en faveur de l'enfance) : 6 %. (6) CNAPE et UNIOPSS, Etat des lieux de la mise en œuvre de la réforme de la protection de l'enfance par les associations, octobre 2011. Direction générale de la cohésion sociale, Actes du séminaire du 5 mars 2012. La loi du 5 mars 2007 a-t-elle amélioré la qualité de la prise en charge des enfants confiés en protection de l'enfance ? Il convient de noter qu'en la matière l'environnement législatif, politique et économique de ces dernières années a freiné la diversification des modes de prise en charge. Les réformes successives dans le champ social, les réformes au sein des collectivités territoriales, la RGPP entraînent une perception d'écrasement, de limitation de l'initiative et amènent des messages contradictoires, voire négatifs, à l'encontre des acteurs de la prise en charge. (7) ONED op. cit. Au 31 décembre 2010, 49 200 enfants étaient placés en établissement, 68 700 en famille d'accueil, et 144 400 enfants bénéficiaient d'une AEMO. (8) CNAPE et UNIOPSS, op. cit. Défenseur des droits, « Enfants confiés, enfants placés : défendre et promouvoir leurs droits », novembre 2011. (9) ONED op. cit. (10) Voir ONED, septième rapport annuel remis au Gouvernement et au Parlement, mars 2012.