| Date de l'avis : 23 novembre 2023 | N° de la délibération : 2023-123 | |:-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|:----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------| | N° de demande d'avis : 23013779 |Texte concerné : projet d'arrêté portant création d'un système d'aide à la constatation des infractions aux règles de circulation sur les voies réservées (ACVR).| | N° spécial : RU-076 | | |Thématiques : ministère de la transition écologique, loi d'orientation des mobilités, code de la route, constatation des infractions aux règles de circulation, contrôle automatisé, voies réservées, covoiturage, véhicules à très faibles émissions, acte réglementaire unique| Fondement de la saisine : articles 31.I.2 et 31.IV de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée |

L'essentiel :
Le projet d'arrêté, pris en application de l'article L. 130-9-1 du code de la route, crée un système d'aide à la constatation des infractions aux règles de circulation sur les voies réservées. Il constitue un acte réglementaire unique (ARU) auquel pourront se référer les autorités souhaitant mettre en œuvre un tel dispositif.
Le système ACVR fera l'objet d'une expérimentation de deux ans afin de permettre aux acteurs d'évaluer l'efficacité et l'acceptabilité sociale des dispositifs de contrôle.
Ces dispositifs impliquent des traitements de données à caractère personnel nouveaux, dont les impacts pour les droits et libertés fondamentaux nécessitent des garanties fortes. Le législateur a prévu un certain nombre de garanties dont, notamment, l'interdiction pour les dispositifs de comptage d'identifier directement ou indirectement les personnes à bord des véhicules.
Lorsque l'équipement de contrôle élaborera des fins statistiques de l'usage de la voie réservée, la CNIL recommande de fixer des seuils minimaux d'agrégation afin de ne pas permettre la réidentification indirecte de personnes.
Au regard de l'importance de l'information des personnes sur ces nouveaux dispositifs, l'information des usagers sur la présence du contrôle automatisé dans la voie concernée devra être claire et visible.
La Commission nationale de l'informatique et des libertés,
Saisie par le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires d'une demande d'avis concernant un projet d'arrêté portant création d'un système d'aide à la constatation des infractions aux règles de circulation sur les voies réservées (ACVR).
Vu le code de la route, notamment son article L. 130-9-1 ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (loi « informatique et libertés »), notamment ses articles 31.I.2 et 31.IV ;
Après avoir entendu le rapport de M. Alain DRU, commissaire, et les observations de M. Damien MILIC, commissaire du Gouvernement,
Adopte la déliberation suivante :

I. - La saisine
A. - Le contexte

L'article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) autorise la mise en place de voies réservées au covoiturage, aux transports en commun, aux taxis ou aux véhicules à très faibles émissions sur le réseau routier national ou le réseau routier départemental hors agglomération.
L'article L. 130-9-1 du code de la route, créé par l'article 39 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités, permet aux services de police et de gendarmerie nationales, aux services de police municipale ou, à Paris, au service dont relèvent les agents de surveillance de Paris, de mettre en œuvre des dispositifs fixes ou mobiles de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules. Ce contrôle automatisé doit permettre de faciliter la constatation des infractions aux règles sur l'usage des voies en cause, le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs. Cet article permet également la mise en œuvre, par ces services, de dispositifs permettant de constater le nombre de personnes présentes à bord des véhicules à la seule fin de faciliter la constatation des infractions aux règles réservant l'usage de certaines voies aux véhicules transportant un nombre minimal d'occupants.
Les premières voies réservées ont été déployées dans le cadre d'une expérimentation d'une durée de trois ans, prévue par l'article 124 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Leur mise en œuvre a fait apparaître qu'en l'absence d'un contrôle suffisant, les règles de circulation sont peu respectées.
Les dispositifs de contrôle en question représentent une évolution notable en ce qu'ils permettent des traitements automatisés à large échelle, non observés jusqu'alors, et pouvant être perçus comme particulièrement intrusifs par les citoyens, en particulier le comptage des personnes présentes au sein d'un véhicule. Face à la nécessité de protéger la vie privée des personnes et d'œuvrer en faveur de l'acceptabilité sociale de tels appareils, plusieurs garanties ont été prévues par les textes encadrant ces traitements. L'article L. 130-9-1 du code de la route prévoit notamment que :

- les données, issues des dispositifs permettant de constater le nombre de personnes présentes à bord des véhicules, ne permettent pas d'identifier directement ou indirectement les personnes ;
- les consultations des fichiers des véhicules dont la circulation est autorisée ne portent que sur les données relatives aux caractéristiques du véhicule et à sa contribution à la limitation de la pollution atmosphérique et ne peuvent avoir pour objet d'identifier le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule ;
- les données relatives aux véhicules pour lesquels il n'a pas été possible de s'assurer du respect de certaines règles de circulation font l'objet d'un traitement préalable destiné à empêcher de manière irréversible l'identification des personnes physiques présentes à bord du véhicule, à l'exception du conducteur.

Dans ce contexte, le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires a proposé aux collectivités concernées de conduire un projet de mise en œuvre du contrôle automatisé du respect des règles de circulation sur les voies réservées, en deux phases :

- une phase pilote, d'une durée de deux ans, visant à appuyer les gestionnaires de voiries et collectivités souhaitant contrôler plus efficacement les voies réservées existantes ainsi que celles devant être évaluées en 2024 dans le cadre de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021. Cette phase pilote mobilise une solution d'aide à la constatation par vidéo-verbalisation exploitée par les services de l'autorité compétente en charge de la constatation des infractions aux règles de circulation sur les voies concernées ;
- une phase cible visant à élaborer, homologuer puis déployer des solutions de contrôle automatisé. Son développement est prévu jusqu'en 2025 pour ensuite déployer ces solutions.

B. - L'objet de la saisine

La CNIL a été saisie, le 13 juillet 2023, par le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires d'une demande d'avis relative à un projet d'arrêté portant création d'un système d'aide à la constatation des infractions aux règles de circulation sur les voies réservées (ACVR). Une saisine rectificative a été transmise le 23 octobre 2023.
Le projet d'arrêté, pris en application de l'article L. 130-9-1 du code de la route, doit constituer un acte réglementaire unique (ARU) au sens du IV de l'article 31 de la loi « informatique et libertés » auquel pourront se référer les autorités de police chargées de la constatation (APCO), responsables de traitement (les services de police et de gendarmerie nationales, les services de police municipale ou, à Paris, le service dont relèvent les agents de surveillance de Paris), souhaitant mettre en œuvre un dispositif de contrôle. Selon le ministère, les opérations de traitement de données qui en résulteront poursuivent les mêmes finalités et obéissent aux mêmes règles quant aux caractéristiques essentielles du traitement (catégories de données, durée de conservation des données, accédants et destinataires, etc.).
Seuls les véhicules circulant sur la voie réservée seront contrôlés lorsque la voie est active et selon les besoins de contrôle définis par le responsable du traitement en fonction de sa capacité à traiter les infractions. Ce « contrôle sanction » met en œuvre trois systèmes distincts, dont seuls les deux premiers sont couverts par le projet d'ARU :

- le système ACVR à partir d'appareils automatiques, interfacé avec d'autres systèmes de bases de données de référence ;
- les dispositifs de conservation des données à des fins probatoires (dits CDFP), propres à chaque responsable de traitement, mis en œuvre pour la conservation des clichés du véhicule à des fins probatoires en cas de contestation et à la demande des conducteurs ;
- le système de verbalisation par procès-verbal électronique (dit PVe) couvert par l'arrêté du 13 octobre 2004 relatif au système de contrôle automatisé.

Le système ACVR a pour objet d'automatiser le contrôle des données signalétiques des véhicules (numéro de plaque d'immatriculation), de leur catégorie, de constater le nombre de personnes présentes à bord et de vérifier les autorisations à circuler des véhicules par la consultation dans l'équipement des listes des plaques autorisées. Dans le cas où l'infraction est constatée, il permet de mettre à disposition les données nécessaires à la verbalisation électronique et, à des fins probatoires, de transférer de façon sécurisée les éléments de preuve (clichés) à un dispositif de conservation des données.
Le projet d'arrêté est accompagné d'une analyse d'impact relative à la protection des données cadre (« AIPD-cadre »). Celle-ci concerne uniquement la phase pilote de la mise en œuvre du système d'aide à la constatation des infractions aux voies réservées et couvre l'ensemble du périmètre de l'ARU, y compris les dispositifs de conservation des données à des fins probatoires que chaque service de police en charge de la constatation des infractions doit mettre en place.

II. - L'avis de la CNIL
A. - Sur le régime juridique applicable et les finalités du traitement

L'article 1er du projet d'arrêté vise à mettre en œuvre le traitement des données à caractère personnel issues de dispositifs fixes ou mobiles de contrôle automatisé de l'usage des voies réservées et ayant pour finalité de faciliter la constatation des infractions aux règles de circulation sur ces voies, le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs. Cette finalité comprend également l'établissement de statistiques sur l'utilisation de la voie qui vise, d'une part, à optimiser les périodes de contrôle de la circulation sur les voies réservées et, d'autre part, à permettre d'évaluer les politiques publiques relatives aux voies réservées sur le périmètre et au niveau national.
Le régime juridique applicable à ces traitements est celui de la directive (UE) 2016/680 du 27 avril 2016, transposée au titre III de la loi « informatique et libertés ».

B. - Sur les données collectées

L'article 2 du projet d'arrêté liste les données à caractère personnel enregistrées dans le dispositif. L'article 6 prévoit que les données utilisées pour la finalité statistique relative au fonctionnement des voies réservées sont anonymisées, avant tout autre traitement, par un procédé garantissant la suppression irréversible du lien entre les données et le numéro de série ou tout identifiant du véhicule ou de son conducteur.
La CNIL estime que les catégories de données collectées pour faciliter la constatation des infractions aux règles de circulation sont conformes au principe de minimisation des données.
L'AIPD précise que, indépendamment de l'activation du système de « contrôle sanction », l'équipement de contrôle de terrain élaborera, en permanence, les traitements permettant de générer les données à des fins statistiques anonymes de l'usage de la voie réservée. Ces statistiques ont vocation à produire des données de type « trafic » comme le nombre de co-voitureurs / conducteurs seuls, le nombre de véhicules de transport en commun, poids-lourds, taxis, etc. Le ministère a précisé que l'anonymisation des données brutes statistiques - à l'exclusion des photographies qui ne sont pas conservées - est réalisée directement dans les équipements de terrain et sous la responsabilité de l'autorité de police chargée de la constatation de l'infraction (APCO). Les données anonymisées sont ensuite agrégées par période de six minutes.
Le processus d'anonymisation mis en œuvre doit produire un jeu de données pour lequel il est démontré et documenté que le risque de réidentification des personnes est négligeable. La CNIL recommande de fixer des seuils minimaux d'agrégation afin de ne pas transmettre des données pouvant permettre indirectement la réidentification de personnes, par exemple lorsqu'un trop faible volume de données est collecté pendant une certaine durée.

C. - Sur la durée de conservation à des fins probatoires

L'article 5 du projet d'arrêté dispose que, lorsqu'une infraction aux règles d'usage d'une voie réservée est constatée, certaines données (numéro d'identification unique de la détection, photographies et données relatives à l'infraction) peuvent être conservées à des fins probatoires, pour une durée qui ne peut excéder trois ans, pour les besoins de la procédure pénale.
Si la conservation à des fins probatoires n'est pas obligatoire, les constats de l'agent faisant foi jusqu'à preuve contraire en vertu de l'article 537 du code de procédure pénale, le ministère précise que :

- dans la pratique, les juges doivent pouvoir accéder à ces données ;
- dans le cadre de cette opération pilote avec un système innovant d'aide à la constatation d'infractions, il est indispensable de pouvoir conserver les clichés à des fins probatoires afin de pouvoir apporter toutes les preuves utiles lors d'éventuelles contestations et de démontrer ainsi la robustesse du contrôle.

La CNIL prend acte des précisions du ministère selon lesquelles la durée de trois ans correspond au délai de prescription en matière contraventionnelle. Or, en cas de majoration et en vertu de l'article 530 du code de procédure pénale, la réclamation d'un contrevenant reste recevable, dans certaines conditions, tant que les voies de recours ne sont pas épuisées.
Le ministère a également précisé que le délai de conservation étant un délai maximal, le responsable du traitement supprimera les données dès qu'il disposera d'informations rendant caduque la nécessité de les conserver, en particulier en cas d'épuisement des voies de recours.
La CNIL invite le ministère à en faire explicitement état dans le projet d'arrêté. Elle prend également acte des engagements du ministère de faire état, dans l'AIPD cadre, de l'obligation de supprimer les données suite à l'épuisement des voies de recours ou de toute autre circonstance mettant fin à la nécessité de les conserver. Les agents concernés seront également sensibilisés à cette règle lors de leurs formations.
En outre, la CNIL recommande que les périodes d'activation de la voie réservée soient documentées afin qu'un usager ayant reçu un avis de contravention puisse s'assurer que, lors de la détection de l'infraction, la voie réservée et le contrôle sanction étaient tous deux activés.

D. - Sur l'information des personnes concernées

Le I de l'article 8 du projet d'arrêté prévoit que les usagers sont informés de leurs droits par le site internet du service du responsable du traitement.
La CNIL prend acte des précisions apportées par le ministère :

- les informations mentionnées au I de l'article 104 de la loi « informatique et libertés » seront mises à disposition des personnes concernées sur le site web de l'APCO concernée. Le site de l'APCO pourra comporter un lien vers celui du ministère ;
- le site du ministère fournira une présentation générale de la politique des voies réservées ainsi que des informations sur les modalités de gestion des données et les modalités d'exercice des droits (informations génériques ainsi qu'une liste et les liens vers les sites propres aux APCO responsables de traitement pour chaque voie réservée).

Une signalisation en bord de route est également prévue :

- un premier panneau qui permettra d'informer sur la présence d'un contrôle par appareil automatique de la voie réservée ;
- un second panneau qui indiquera le site internet sur lequel les usagers pourront retrouver les informations sur le traitement de données à caractère personnel et notamment sur leurs droits. Le ministère précise que la présence de ce second panneau pendant la phase pilote se justifie au regard de la nouveauté du contrôle automatisé et du besoin d'en favoriser l'acceptabilité mais que l'opportunité de son maintien (et sa conception) feront l'objet d'une évaluation à l'issue de cette phase.

La CNIL accueille favorablement le déploiement de ce second panneau pendant la phase pilote puisqu'il permettra d'améliorer la connaissance de ces dispositifs et des traitements de données qu'ils impliquent en facilitant l'accès à l'information. Elle prend acte des engagements du ministère de la tenir informée des résultats de cette évaluation et du choix qui en résultera, s'agissant notamment du second panneau. En tout état de cause, l'information des personnes sur la présence du contrôle automatisé dans la voie réservée devra être claire et visible.

E. - Sur les aspects techniques et mesures de sécurité

L'ACVR constitue un système comprenant des équipements de contrôle en bord de route, les postes de constatation des agents, un serveur concentrateur de données, les applications associées au système dont un outil d'aide à la constatation, ainsi que des dispositifs de stockage dits de conservation à des fins probatoire.
A titre liminaire, la CNIL rappelle que les interfaces avec d'autres systèmes tels que le système de verbalisation électronique ne sont pas prévus par le projet d'arrêté et ne sont donc pas traités par la présente délibération.
En complément de l'AIPD-cadre, le ministère a réalisé une analyse de risques EBIOS- RM afin de déterminer les mesures techniques et organisationnelles nécessaires afin d'assurer la protection des données objet du traitement.
Des réseaux virtuels privés utilisant des protocoles et algorithmes de chiffrement à l'état de l'art sont établis entre tous les équipements, concentrateurs et postes de travail. Les données issues des équipements de contrôle en bord de route sont transmises vers un serveur concentrateur hébergé en France dans un environnement sécurisé SecNumCloud.
La CNIL relève que les données sont chiffrées au repos au sein de ce système via des algorithmes à l'état de l'art, notamment au sein des équipements et pendant le stockage des données sur support amovible à des fins probatoires. Elle observe cependant qu'il n'était initialement pas prévu de chiffrer au repos les dispositifs de conservation à des fins probatoires correspondant à des serveurs locaux mais plutôt de les sécuriser par contrôle d'accès, tout en n'étant pas accessibles depuis Internet. La CNIL prend acte des engagements du ministère d'intégrer le chiffrement au repos des données de ces serveurs locaux parmi les exigences minimales prévues dans l'AIPD-cadre.
Les équipements de contrôle ACVR utilisent des technologies permettant la lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI), qui sont indépendants des dispositifs LAPI déjà existants. La CNIL prend acte que, pendant la phase pilote, aucune interconnexion des équipements en question, par exemple par interfaces de programmation applicatives (API), ne sera effectuée avec les fichiers du système d'immatriculation des véhicules (SIV) et des certificats qualité de l'air (CQA), et qu'aucune base existante ne sera directement alimentée par ces équipements. En effet, seuls des extraits minimisés des fichiers SIV et CQA contenant des listes de plaques d'immatriculation et des données techniques concernant le véhicule, seront enregistrés dans le concentrateur puis poussés vers les équipements. Les détections et éléments de preuve associés seront quant à eux transmis des équipements vers l'application de constatation grâce au concentrateur. La CNIL recommande que ce fonctionnement minimisé des détections soit étendu à la phase de contrôle.
Concernant la gestion des habilitations et des accès aux données, les accès aux postes de constatation sont sécurisés physiquement par badge. Les applications de constatation propres à chaque poste de police donnent accès uniquement aux données relatives à l'équipement rattaché à l'agent habilité à constater l'infraction. La CNIL considère que ces mesures sont essentielles à la sécurité du traitement.
Enfin, la CNIL accueille favorablement le choix du ministère d'aligner les durées de conservation des journaux et traces techniques des différents applications, dispositifs et serveurs avec les recommandations de sa délibération n° 2021-122 du 14 octobre 2021 portant adoption d'une recommandation relative à la journalisation.

F. - Sur le périmètre de l'AIPD et l'engagement de conformité à l'ARU

L'AIPD-cadre ne concerne que la phase pilote de la mise en œuvre du système d'aide à la constatation des infractions aux voies réservées alors que l'ARU couvre également la phase cible qui fera l'objet d'une nouvelle AIPD.
En effet, à ce stade, la phase cible s'appuiera sur une architecture modifiée avec une intégration plus forte des appareils automatiques à la chaine de collecte et de traitement des infractions de l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI). Il est envisagé que la constatation des infractions dans la phase cible et la conservation des photographies soient effectuées à partir de l'ANTAI.
La CNIL prend acte de l'engagement du ministère de réaliser les formalités nécessaires, au regard de la loi « informatique et libertés », en amont du déploiement de la solution cible.
Les autres dispositions n'appellent pas d'observations de la part de la CNIL.