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JORF n°254 du 1 novembre 2007

Discussion sur l'encadrement tarifaire relatif aux BPN :
Enfin, concernant les tarifs applicables aux blocs primaires numériques (BPN), l'Autorité note qu'ils ont beaucoup baissé et correspondent maintenant aux niveaux atteints par ceux du fixe en ce qui concerne Orange et SFR. Il ne semble donc pas nécessaire à l'Autorité de proposer une nouvelle baisse pour les BPN de ces deux opérateurs. Par contre, les BPN de Bouygues Telecom présentent des tarifs encore supérieurs à ceux pratiqués par les opérateurs fixes et devraient donc être réduits.
L'Autorité ne dispose pas de référence de coûts précise sur les BPN des opérateurs mobiles et choisit donc de se référer aux tarifs pratiqués par France Télécom sur son réseau fixe. A ce jour, ces prestations sont par ailleurs beaucoup moins structurantes que les prestations de terminaison d'appel sur le marché de l'interconnexion mobile, dans la mesure où elles représentent environ 2 % des revenus directs d'interconnexion des opérateurs mobiles.

Prise en compte des contributions à la consultation publique
sur l'encadrement tarifaire relatif aux terminaisons d'appel vocal

Principales remarques des acteurs sur l'encadrement tarifaire relatif aux terminaisons d'appel vocal :
L'Autorité note tout d'abord qu'Orange France approuve la prise en compte du référentiel européen dans l'analyse. En particulier, Orange France estime que « la prise en compte du contexte européen du marché de gros de la terminaison d'appel vocal mobile dans lequel évoluent les opérateurs français dans la fixation des niveaux de TA français permet d'éviter la fragmentation de ce marché à travers des décisions de mise en oeuvre de régulation hétérogènes ».
A l'instar de l'Autorité, Orange France appelle à une harmonisation européenne sur les méthodologies de coûts et considère que cette harmonisation ne peut être initiée qu'au niveau européen sous le contrôle du Groupe des régulateurs européens (GRE).
A l'inverse, l'UFC Que Choisir estime que les charges de terminaison d'appel ne doivent être établies qu'au regard des coûts des opérateurs nationaux.
Discussion sur les modalités du contrôle tarifaire en cas de modulation horaire (heures pleines/heures creuses) :
L'Autorité considère que l'introduction de différenciations tarifaires entre heures pleines et heures creuses est justifiée économiquement, pour tenir compte des coûts incrémentaux induits par le trafic à l'heure chargée.
L'Autorité note toutefois que la structure tarifaire de la prestation de terminaison d'appel mobile a un impact énorme sur le secteur. Ainsi, la rentabilité d'offres de détail d'opérateurs, voire de concurrents directs, pourrait être remise en cause par l'évolution de la structure tarifaire de la TA mobile d'un opérateur donné qui viserait spécifiquement à augmenter les tarifs de plages horaires pendant lesquelles le trafic des offres de ses concurrents se concentre. La modification contractuelle d'offres de détail étant extrêmement difficile voire impossible à réaliser, certains acheteurs de la prestation de terminaison d'appel pourraient ne pas se trouver en mesure de s'adapter à ces nouvelles structures. Au-delà de la problématique contractuelle pour un opérateur à faire évoluer ses offres de détail de façon à s'adapter aux évolutions de structures tarifaires sur le marché de gros, l'introduction par un opérateur d'une différenciation tarifaire de sa TA peut également être de nature à remettre en cause la licéité de certaines de ses offres de détail. En effet ces offres peuvent devenir illicites et donc condamnables par le droit commun de la concurrence si en restant inchangées, elles ne prennent pas en compte, dans leur tarification, les tarifs de gros désormais opposables aux acheteurs externes de terminaison d'appel mais aussi à l'opérateur lui-même, au titre de la non-discrimination à laquelle il est soumis.
Compte tenu de ces éléments, l'Autorité considère qu'un changement de structure tarifaire de la prestation de terminaison d'appel vocal mobile (en particulier l'introduction d'une différenciation tarifaire selon la plage horaire) ne saurait être mis en place sans une large concertation du secteur et des délais de préavis importants permettant à l'ensemble des acheteurs d'anticiper ce changement.
De plus, comme l'Autorité l'a déjà souligné, le plafond tarifaire est à ce jour fixé significativement au dessus des coûts moyens réellement supportés par les opérateurs mobiles. Elle considère donc que le niveau du plafond envisagé pour la période concernée par l'encadrement tarifaire spécifié dans ce document peut être imposé, non plus à un prix de terminaison d'appel moyen comme cela l'a été dans le passé, mais au tarif de terminaison d'appel en heures pleines. Dans le cas où un opérateur mobile considère qu'une modulation horaire de sa charge de terminaison d'appel serait une incitation efficace pour que les opérateurs répartissent plus efficacement la livraison du trafic au point d'interconnexion, l'Autorité invite cet opérateur à fixer pour les heures creuses un tarif inférieur au plafond tarifaire maximum qu'elle lui aura imposé sur son tarif heures pleines.
L'Autorité souhaite également indiquer sur ce sujet que l'annonce, lors du dernier comité de l'interconnexion animé par l'Autorité en date du 13 juin dernier, par SFR de la possibilité de l'introduction dès 2008 d'une modulation horaire de ses charges d'interconnexion, a suscité des remarques de certains acteurs, qui rejoignent certains éléments qu'elle vient d'exposer. Bouygues Telecom ainsi rappelle dans un courrier en date du 13 juillet 2007 adressé conjointement à l'Autorité et à SFR :
- la nécessité de respecter le principe de causalité et d'orientation vers les coûts ainsi que la compatibilité de l'imposition d'un plafond au seul tarif heure pleines, et ce au regard des niveaux de coûts : « D'une part l'introduction d'une modulation horaire doit respecter le principe de causalité et d'orientation vers les coûts. Sous cette contrainte, la modulation des tarifs reflète les éventuels surcoûts d'acheminement d'un incrément de trafic pendant les heures chargées du réseau. Or, le niveau de price cap fixé pour 2007 et très probablement pour 2008 étant très supérieur aux coûts complets couvre largement le coût de la minute à l'heure chargée. » ;
- la nécessité de respecter un principe de non-discrimination, l'importance de veiller à une certaine cohérence entre les modalités de tarification sur le marché de gros et le marché de détail, ainsi que le caractère potentiellement anticoncurrentiel de l'introduction d'une différenciation tarifaire par un opérateur car elle pourrait se révéler non objective et poursuivant la seule finalité de déstabiliser un concurrent donné. « SFR est soumise en 2007 à une obligation de non-discrimination et le sera probablement pour la période à venir. Cette obligation impose à SFR de s'appliquer les mêmes conditions notamment de modulation horaire pour ses propres besoins. Or force est de constater que la majorité des offres actuelles de détail de SFR ne présentent aucune modulation horaire. Lorsqu'elles en présentent, aujourd'hui comme par le passé, les heures creuses sont le soir, à partir de 18 heures ou 20 heures, et le week-end. Elles se présentent de plus sous forme d'offres d'abondance - La structure des offres de détail de SFR tendrait donc à prouver que c'est sur cette période que ses tarifs d'interconnexion modulés devraient être les moins élevés. L'application d'un tarif heure pleine plus élevé sur ces périodes renforcerait encore, selon notre point de vue, le caractère discriminatoire et anticoncurrentiel de certaines de leurs offres d'abondance on-net » ;
- l'effet structurant, enfin, de l'introduction d'une telle différenciation sur le marché : « dès l'origine des services GSM avec l'application du Bill & Keep ou à compter de l'application de la loi sur les communications électroniques en 2005, il n'y a jamais eu aucune distinction entre les tarifs des heures pleines et des heures creuses appliqués entre opérateurs mobiles. Cette caractéristique du marché a structuré les offres de détail qui ne présentent aucune modulation horaires, si ce n'est sous forme d'offres d'abondance, au bénéfice du consommateur. L'introduction de modulations qui ne respecteraient pas les principes cités plus haut de causalité, d'orientation vers les coûts et de non-discrimination créerait une rupture brutale sur le marché remettant en cause l'équilibre économique d'offres existantes au détriment de la concurrence et in fine des consommateurs. »

6.2.4. L'encadrement réglementaire différencié
des niveaux de terminaison d'appel

En remarque liminaire, l'Autorité souhaite rappeler qu'elle défend le principe de symétrie des terminaisons d'appel des opérateurs à long terme qui doivent tendre vers le niveau du coût considéré comme pertinent pour la prestation de terminaison d'appel vocal mobile que supporte un opérateur efficace (cf. 6.1.1). En cela, elle soutient la Commission qui « estime que les tarifs de terminaison devraient en principe être symétriques et que l'asymétrie, acceptable dans nombre de cas, doit être convenablement motivée. » (Observations en date du 4 septembre 2006 au projet de décision n° 2006-0779 de l'ARCEP, cas FR/2006/0461).
L'Autorité considère que l'asymétrie consentie de manière transitoire, à court terme, ne saurait être justifiée que pour tenir compte de coûts additionnels supportés par un acteur et résultant de données d'entrée sur le marché hors du contrôle de cet opérateur ou pour remédier, le cas échéant, à des problèmes concurrentiels résultant du processus graduel de convergence des tarifs de terminaison d'appel vers les références de coûts sous-jacentes.
Les attributions initiales de fréquences GSM :
L'attribution des fréquences peut être vue comme une donnée hors du contrôle des opérateurs lorsque ces attributions n'ont pas été réalisées avec un système d'enchères. Or les différences de coûts de réseau induites par des attributions aux opérateurs de plages de fréquences très différentes peuvent se révéler importantes.
Ainsi, la Commission « reconnaît que, dans certains cas exceptionnels, une asymétrie pourrait se justifier par des différences de coûts dont l'opérateur concerné n'a pas la maîtrise. Les différences de coûts entre l'exploitation d'un réseau GSM900 et DCS1800 pourraient constituer des motifs valables » (commentaire du 4 septembre 2006 au projet de décision n° 2006-0779 de l'ARCEP). Elle ajoute dans un commentaire du 25 août 2006 à la Lettonie qu'elle « s'attend à ce que les différences liées à la technologie soient limitées ».
En France métropolitaine, les fréquences 2G ont été allouées en fonction de leur disponibilité et réparties entre les opérateurs mobiles.
Orange France et SFR se sont vus attribuer des ressources en fréquences GSM900 début 1991, date de délivrance de leurs autorisations d'utilisation de telles fréquences. Bouygues Telecom, troisième entrant, n'a pas bénéficié au début de son activité de fréquences GSM900, dans la mesure où il a été autorisé fin 1994 à n'utiliser que des ressources en fréquences DCS1800, avec lesquelles il a donc commencé son déploiement. Comme un site déployé avec des fréquences DCS 1800 couvre une superficie du territoire plus faible qu'un site déployé avec des fréquences GSM900, Bouygues Telecom a alors dû, au début de son activité, déployer davantage de sites. Son accès aux fréquences GSM900 est quasiment comparable à celui de ses concurrents depuis juillet 2002, soit onze ans après la date d'autorisation d'utilisation de ces fréquences par ses concurrents.
Actuellement, il n'y a donc plus de différence significative entre les attributions de fréquences des trois opérateurs. Cependant, Bouygues Telecom supporte encore des coûts additionnels hérités de ses attributions passées, qui proviennent :
- du déploiement de sites sous-optimal qu'il a été contraint de réaliser, du fait que les emplacements ont été initialement prévus pour des fréquences 1800 et sont maintenant utilisés pour des fréquences 900 ;
- de l'amortissement des coûts de transformation de sites 1800 en sites 900, transformations qui ont été réalisées ces dernières années.
L'Autorité a modélisé les surcoûts induits par ces attributions de fréquences initialement différentes pour Bouygues Telecom par rapport à un opérateur qui aurait obtenu directement des fréquences 900. Le détail de la méthodologie est expliqué en annexe E. L'Autorité considère que si le modèle permet de quantifier ces surcoûts, il les sous-estime dans la mesure où il ne permet pas de prendre en compte le fait que Bouygues Telecom a entretenu un réseau 1800, même lorsqu'il disposait de fréquences 900, du fait de l'équipement de certains de ses clients en terminaux ne fonctionnant qu'avec le DCS1800.
Les résultats du modèle donnent pour la période 2005-2010 un impact compris entre 0,1 cEUR/min et 0,3 cEUR/min, l'effet s'atténuant au fur et à mesure.
L'Autorité note que le régulateur britannique a considéré dans sa dernière analyse de marché que les différences actuelles (a fortiori initiales) d'attribution de fréquences pouvaient encore être prises compte dans ce cycle d'analyse des marché (jusque 2010/2011), mais qu'en fin de cycle, les effets seraient trop faibles pour être qu'elles soient prises en compte. L'Autorité considère que cette différence d'appréciation entre le Royaume-Uni et la France peut toutefois s'expliquer par le fait que, pour une population comparable, le territoire du Royaume-Uni (242 429 km²) est moins étendu que le territoire de la France métropolitaine (543 965 km²) et que les problématiques de couverture sont donc plus prégnantes en France.

Prise en compte des contributions à la consultation publique
lancée le 24 juillet 2007

Principaux commentaires des acteurs au sujet des attributions initiales de fréquences GSM :
Orange France considère que les différences initiales d'allocations de fréquences ne justifient pas une asymétrie tarifaire.
En effet, ces différences ne sont plus significatives actuellement. Orange France ajoute à ce titre que, lors du processus de réattribution des fréquences, Bouygues Telecom a bénéficié de canaux dans la partie inférieure de la bande GSM 900, des canaux privilégiés permettant de couvrir des zones plus larges. De plus, Orange France estime que Bouygues Telecom possède aujourd'hui un avantage sur ses concurrents, notamment en ce qui concerne le déploiement du réseau 3G. En effet, Bouygues Telecom dispose actuellement de davantage de fréquences GSM 900 que ses concurrents en zone rurale, qui est la zone la plus coûteuse en termes de déploiement (74 canaux contre 50 canaux pour Orange France et SFR). D'autre part, Orange France rappelle à l'Autorité que la difficulté initiale de Bouygues Telecom en termes de déploiement de réseau, associée aux fréquences GSM 1800, a déjà été prise en compte par l'Autorité en accordant à Bouygues Telecom des obligations de couverture plus souples que celles de SFR et Orange France.
SFR estime, quant à lui, que le surcoût du DCS 1800 est largement compensé par l'avantage lié au développement plus tardif de son réseau 3G. SFR juge l'analyse de l'Autorité biaisée car ne prenant en compte que les inconvénients du dernier entrant.
Réponse de l'Autorité :
Au préalable, l'Autorité tient à souligner le très faible impact de la prise en compte des différences d'attributions initiales de fréquences à Bouygues Telecom. Comme Orange le souligne dans sa réponse, les différentiels de terminaison d'appel accordés en 2007 au seul titre des fréquences respectivement en Allemagne et en Angleterre, où il s'agit de l'unique critère retenu comme facteur de différentiation, sont en 2007 respectivement de 1,2 cEUR et de l'ordre de 1,5 cEUR. L'ordre de grandeur retenu par l'Autorité (entre 0,1 cEUR et 0,3 cEUR) est donc très sensiblement inférieur, ce qui se justifie par le fait, qu'en France, les différences initiales d'attribution de fréquences ont été corrigées.
L'Autorité note qu'elle a corrigé les attributions initiales de Bouygues Telecom. C'est pourquoi elle considère que cet effet relatif aux attributions initiales de fréquences différentes ne sera plus pris en compte au plus tard dans le prochain cycle à partir de 2011.
En ce qui concerne le fait que Bouygues Telecom bénéficierait d'un avantage lié au déploiement plus tardif de son réseau 3G, l'Autorité estime qu'il ne s'agit pas d'un critère hors du contrôle des opérateurs étant donné que les fréquences 3G ont été proposées dans des conditions similaires aux trois opérateurs métropolitains et que chaque opérateur a donc eu à ses dispositions les mêmes éléments pour former ses décisions d'investissement.
L'Autorité annonce néanmoins qu'elle prendra en compte cet effet relatif à la différence d'attribution initiale de fréquences défavorable à Bouygues Telecom pour la dernière fois dans ce cycle d'analyse de marché (portant sur la période allant du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2010) et qu'elle considèrera qu'au plus tard à compter de début 2011, Bouygues Telecom aura bénéficié d'un délai suffisant pour optimiser son réseau avec les fréquences GSM dont il dispose.
Le délai d'entrée sur le marché de détail :
Un opérateur rentré tardivement sur un marché a, à un instant donné, une part de marché plus faible que ses concurrents lancés depuis plus longtemps. Or pour rentrer sur le marché, il doit déployer un réseau présentant une couverture minimale, compatible avec les attentes de la majorité des consommateurs potentiellement intéressés par son lancement commercial. Ainsi, cet opérateur supporte un coût fixe correspondant au réseau de couverture déployé, qu'il ne peut amortir, au début de son activité, que sur un nombre faible de clients, et un volume de trafic restreint. Mécaniquement, le niveau de coût qui est alloué, dans le respect du périmètre des coûts pertinents pour la terminaison d'appel vocal, à cette prestation est très élevé par rapport à ceux de ses concurrents. Ces coûts supplémentaires liés à l'absence d'effets d'économies d'échelle (résultant d'une part de marché restreinte) peuvent se révéler significatifs.
Evaluation des effets d'économie d'échelle avec la comptabilité réglementaire :
Les différences entre les comptabilités des opérateurs sont analysées à l'annexe E.
Ces états de coûts audités font apparaître des surcoûts pour Bouygues Telecom, sans qu'il soit toutefois possible d'évaluer dans quelle mesure ces différences sont attribuables à des différences d'économies d'échelle ou à d'autres facteurs, par ex. relatifs à des différences d'efficacité.
Evaluation des effets d'économies d'échelle avec le modèle développé par l'Autorité :
Le développement d'un modèle bottom-up permet de modéliser les coûts d'un opérateur générique efficace. En faisant varier la demande à laquelle il répond, et donc la part de marché dont il dispose, on peut observer les différences de coûts directement imputables à des différences d'économie d'échelle.
Les différences de coûts d'un opérateur générique modélisé qui répond à la demande d'Orange, SFR ou Bouygues Telecom sont présentées à l'annexe E.
Plus généralement, le modèle développé par l'Autorité fait apparaître, pour un opérateur générique, la relation suivante entre part de marché et coût unitaire de terminaison d'appel.

Figure 13 : coût unitaire alloué à la TA vocale d'un opérateur générique en fonction de sa part de marché (la référence de 100 % de coûts correspond à la référence d'un opérateur à 33 % de part de marché)
Un opérateur qui dispose de 18 % de part de marché supporte donc 30 % de coûts supplémentaires par rapport à un opérateur qui bénéficie d'une part de marché de 33 %.
Les résultats de modèles élaborés et publiés par d'autres régulateurs européens, par ex. par le régulateur roumain, montrent des impacts de part de marché similaires, ainsi que l'illustre le graphique suivant construit à partir du modèle développé par Ovum pour le compte du régulateur roumain (39).

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Discussion sur l'encadrement tarifaire relatif aux BPN :

Enfin, concernant les tarifs applicables aux blocs primaires numériques (BPN), l'Autorité note qu'ils ont beaucoup baissé et correspondent maintenant aux niveaux atteints par ceux du fixe en ce qui concerne Orange et SFR. Il ne semble donc pas nécessaire à l'Autorité de proposer une nouvelle baisse pour les BPN de ces deux opérateurs. Par contre, les BPN de Bouygues Telecom présentent des tarifs encore supérieurs à ceux pratiqués par les opérateurs fixes et devraient donc être réduits.

L'Autorité ne dispose pas de référence de coûts précise sur les BPN des opérateurs mobiles et choisit donc de se référer aux tarifs pratiqués par France Télécom sur son réseau fixe. A ce jour, ces prestations sont par ailleurs beaucoup moins structurantes que les prestations de terminaison d'appel sur le marché de l'interconnexion mobile, dans la mesure où elles représentent environ 2 % des revenus directs d'interconnexion des opérateurs mobiles.

Prise en compte des contributions à la consultation publique

sur l'encadrement tarifaire relatif aux terminaisons d'appel vocal

Principales remarques des acteurs sur l'encadrement tarifaire relatif aux terminaisons d'appel vocal :

L'Autorité note tout d'abord qu'Orange France approuve la prise en compte du référentiel européen dans l'analyse. En particulier, Orange France estime que « la prise en compte du contexte européen du marché de gros de la terminaison d'appel vocal mobile dans lequel évoluent les opérateurs français dans la fixation des niveaux de TA français permet d'éviter la fragmentation de ce marché à travers des décisions de mise en oeuvre de régulation hétérogènes ».

A l'instar de l'Autorité, Orange France appelle à une harmonisation européenne sur les méthodologies de coûts et considère que cette harmonisation ne peut être initiée qu'au niveau européen sous le contrôle du Groupe des régulateurs européens (GRE).

A l'inverse, l'UFC Que Choisir estime que les charges de terminaison d'appel ne doivent être établies qu'au regard des coûts des opérateurs nationaux.

Discussion sur les modalités du contrôle tarifaire en cas de modulation horaire (heures pleines/heures creuses) :

L'Autorité considère que l'introduction de différenciations tarifaires entre heures pleines et heures creuses est justifiée économiquement, pour tenir compte des coûts incrémentaux induits par le trafic à l'heure chargée.

L'Autorité note toutefois que la structure tarifaire de la prestation de terminaison d'appel mobile a un impact énorme sur le secteur. Ainsi, la rentabilité d'offres de détail d'opérateurs, voire de concurrents directs, pourrait être remise en cause par l'évolution de la structure tarifaire de la TA mobile d'un opérateur donné qui viserait spécifiquement à augmenter les tarifs de plages horaires pendant lesquelles le trafic des offres de ses concurrents se concentre. La modification contractuelle d'offres de détail étant extrêmement difficile voire impossible à réaliser, certains acheteurs de la prestation de terminaison d'appel pourraient ne pas se trouver en mesure de s'adapter à ces nouvelles structures. Au-delà de la problématique contractuelle pour un opérateur à faire évoluer ses offres de détail de façon à s'adapter aux évolutions de structures tarifaires sur le marché de gros, l'introduction par un opérateur d'une différenciation tarifaire de sa TA peut également être de nature à remettre en cause la licéité de certaines de ses offres de détail. En effet ces offres peuvent devenir illicites et donc condamnables par le droit commun de la concurrence si en restant inchangées, elles ne prennent pas en compte, dans leur tarification, les tarifs de gros désormais opposables aux acheteurs externes de terminaison d'appel mais aussi à l'opérateur lui-même, au titre de la non-discrimination à laquelle il est soumis.

Compte tenu de ces éléments, l'Autorité considère qu'un changement de structure tarifaire de la prestation de terminaison d'appel vocal mobile (en particulier l'introduction d'une différenciation tarifaire selon la plage horaire) ne saurait être mis en place sans une large concertation du secteur et des délais de préavis importants permettant à l'ensemble des acheteurs d'anticiper ce changement.

De plus, comme l'Autorité l'a déjà souligné, le plafond tarifaire est à ce jour fixé significativement au dessus des coûts moyens réellement supportés par les opérateurs mobiles. Elle considère donc que le niveau du plafond envisagé pour la période concernée par l'encadrement tarifaire spécifié dans ce document peut être imposé, non plus à un prix de terminaison d'appel moyen comme cela l'a été dans le passé, mais au tarif de terminaison d'appel en heures pleines. Dans le cas où un opérateur mobile considère qu'une modulation horaire de sa charge de terminaison d'appel serait une incitation efficace pour que les opérateurs répartissent plus efficacement la livraison du trafic au point d'interconnexion, l'Autorité invite cet opérateur à fixer pour les heures creuses un tarif inférieur au plafond tarifaire maximum qu'elle lui aura imposé sur son tarif heures pleines.

L'Autorité souhaite également indiquer sur ce sujet que l'annonce, lors du dernier comité de l'interconnexion animé par l'Autorité en date du 13 juin dernier, par SFR de la possibilité de l'introduction dès 2008 d'une modulation horaire de ses charges d'interconnexion, a suscité des remarques de certains acteurs, qui rejoignent certains éléments qu'elle vient d'exposer. Bouygues Telecom ainsi rappelle dans un courrier en date du 13 juillet 2007 adressé conjointement à l'Autorité et à SFR :

- la nécessité de respecter le principe de causalité et d'orientation vers les coûts ainsi que la compatibilité de l'imposition d'un plafond au seul tarif heure pleines, et ce au regard des niveaux de coûts : « D'une part l'introduction d'une modulation horaire doit respecter le principe de causalité et d'orientation vers les coûts. Sous cette contrainte, la modulation des tarifs reflète les éventuels surcoûts d'acheminement d'un incrément de trafic pendant les heures chargées du réseau. Or, le niveau de price cap fixé pour 2007 et très probablement pour 2008 étant très supérieur aux coûts complets couvre largement le coût de la minute à l'heure chargée. » ;

- la nécessité de respecter un principe de non-discrimination, l'importance de veiller à une certaine cohérence entre les modalités de tarification sur le marché de gros et le marché de détail, ainsi que le caractère potentiellement anticoncurrentiel de l'introduction d'une différenciation tarifaire par un opérateur car elle pourrait se révéler non objective et poursuivant la seule finalité de déstabiliser un concurrent donné. « SFR est soumise en 2007 à une obligation de non-discrimination et le sera probablement pour la période à venir. Cette obligation impose à SFR de s'appliquer les mêmes conditions notamment de modulation horaire pour ses propres besoins. Or force est de constater que la majorité des offres actuelles de détail de SFR ne présentent aucune modulation horaire. Lorsqu'elles en présentent, aujourd'hui comme par le passé, les heures creuses sont le soir, à partir de 18 heures ou 20 heures, et le week-end. Elles se présentent de plus sous forme d'offres d'abondance - La structure des offres de détail de SFR tendrait donc à prouver que c'est sur cette période que ses tarifs d'interconnexion modulés devraient être les moins élevés. L'application d'un tarif heure pleine plus élevé sur ces périodes renforcerait encore, selon notre point de vue, le caractère discriminatoire et anticoncurrentiel de certaines de leurs offres d'abondance on-net » ;

- l'effet structurant, enfin, de l'introduction d'une telle différenciation sur le marché : « dès l'origine des services GSM avec l'application du Bill & Keep ou à compter de l'application de la loi sur les communications électroniques en 2005, il n'y a jamais eu aucune distinction entre les tarifs des heures pleines et des heures creuses appliqués entre opérateurs mobiles. Cette caractéristique du marché a structuré les offres de détail qui ne présentent aucune modulation horaires, si ce n'est sous forme d'offres d'abondance, au bénéfice du consommateur. L'introduction de modulations qui ne respecteraient pas les principes cités plus haut de causalité, d'orientation vers les coûts et de non-discrimination créerait une rupture brutale sur le marché remettant en cause l'équilibre économique d'offres existantes au détriment de la concurrence et in fine des consommateurs. »

6.2.4. L'encadrement réglementaire différencié

des niveaux de terminaison d'appel

En remarque liminaire, l'Autorité souhaite rappeler qu'elle défend le principe de symétrie des terminaisons d'appel des opérateurs à long terme qui doivent tendre vers le niveau du coût considéré comme pertinent pour la prestation de terminaison d'appel vocal mobile que supporte un opérateur efficace (cf. 6.1.1). En cela, elle soutient la Commission qui « estime que les tarifs de terminaison devraient en principe être symétriques et que l'asymétrie, acceptable dans nombre de cas, doit être convenablement motivée. » (Observations en date du 4 septembre 2006 au projet de décision n° 2006-0779 de l'ARCEP, cas FR/2006/0461).

L'Autorité considère que l'asymétrie consentie de manière transitoire, à court terme, ne saurait être justifiée que pour tenir compte de coûts additionnels supportés par un acteur et résultant de données d'entrée sur le marché hors du contrôle de cet opérateur ou pour remédier, le cas échéant, à des problèmes concurrentiels résultant du processus graduel de convergence des tarifs de terminaison d'appel vers les références de coûts sous-jacentes.

Les attributions initiales de fréquences GSM :

L'attribution des fréquences peut être vue comme une donnée hors du contrôle des opérateurs lorsque ces attributions n'ont pas été réalisées avec un système d'enchères. Or les différences de coûts de réseau induites par des attributions aux opérateurs de plages de fréquences très différentes peuvent se révéler importantes.

Ainsi, la Commission « reconnaît que, dans certains cas exceptionnels, une asymétrie pourrait se justifier par des différences de coûts dont l'opérateur concerné n'a pas la maîtrise. Les différences de coûts entre l'exploitation d'un réseau GSM900 et DCS1800 pourraient constituer des motifs valables » (commentaire du 4 septembre 2006 au projet de décision n° 2006-0779 de l'ARCEP). Elle ajoute dans un commentaire du 25 août 2006 à la Lettonie qu'elle « s'attend à ce que les différences liées à la technologie soient limitées ».

En France métropolitaine, les fréquences 2G ont été allouées en fonction de leur disponibilité et réparties entre les opérateurs mobiles.

Orange France et SFR se sont vus attribuer des ressources en fréquences GSM900 début 1991, date de délivrance de leurs autorisations d'utilisation de telles fréquences. Bouygues Telecom, troisième entrant, n'a pas bénéficié au début de son activité de fréquences GSM900, dans la mesure où il a été autorisé fin 1994 à n'utiliser que des ressources en fréquences DCS1800, avec lesquelles il a donc commencé son déploiement. Comme un site déployé avec des fréquences DCS 1800 couvre une superficie du territoire plus faible qu'un site déployé avec des fréquences GSM900, Bouygues Telecom a alors dû, au début de son activité, déployer davantage de sites. Son accès aux fréquences GSM900 est quasiment comparable à celui de ses concurrents depuis juillet 2002, soit onze ans après la date d'autorisation d'utilisation de ces fréquences par ses concurrents.

Actuellement, il n'y a donc plus de différence significative entre les attributions de fréquences des trois opérateurs. Cependant, Bouygues Telecom supporte encore des coûts additionnels hérités de ses attributions passées, qui proviennent :

- du déploiement de sites sous-optimal qu'il a été contraint de réaliser, du fait que les emplacements ont été initialement prévus pour des fréquences 1800 et sont maintenant utilisés pour des fréquences 900 ;

- de l'amortissement des coûts de transformation de sites 1800 en sites 900, transformations qui ont été réalisées ces dernières années.

L'Autorité a modélisé les surcoûts induits par ces attributions de fréquences initialement différentes pour Bouygues Telecom par rapport à un opérateur qui aurait obtenu directement des fréquences 900. Le détail de la méthodologie est expliqué en annexe E. L'Autorité considère que si le modèle permet de quantifier ces surcoûts, il les sous-estime dans la mesure où il ne permet pas de prendre en compte le fait que Bouygues Telecom a entretenu un réseau 1800, même lorsqu'il disposait de fréquences 900, du fait de l'équipement de certains de ses clients en terminaux ne fonctionnant qu'avec le DCS1800.

Les résultats du modèle donnent pour la période 2005-2010 un impact compris entre 0,1 cEUR/min et 0,3 cEUR/min, l'effet s'atténuant au fur et à mesure.

L'Autorité note que le régulateur britannique a considéré dans sa dernière analyse de marché que les différences actuelles (a fortiori initiales) d'attribution de fréquences pouvaient encore être prises compte dans ce cycle d'analyse des marché (jusque 2010/2011), mais qu'en fin de cycle, les effets seraient trop faibles pour être qu'elles soient prises en compte. L'Autorité considère que cette différence d'appréciation entre le Royaume-Uni et la France peut toutefois s'expliquer par le fait que, pour une population comparable, le territoire du Royaume-Uni (242 429 km²) est moins étendu que le territoire de la France métropolitaine (543 965 km²) et que les problématiques de couverture sont donc plus prégnantes en France.

Prise en compte des contributions à la consultation publique

lancée le 24 juillet 2007

Principaux commentaires des acteurs au sujet des attributions initiales de fréquences GSM :

Orange France considère que les différences initiales d'allocations de fréquences ne justifient pas une asymétrie tarifaire.

En effet, ces différences ne sont plus significatives actuellement. Orange France ajoute à ce titre que, lors du processus de réattribution des fréquences, Bouygues Telecom a bénéficié de canaux dans la partie inférieure de la bande GSM 900, des canaux privilégiés permettant de couvrir des zones plus larges. De plus, Orange France estime que Bouygues Telecom possède aujourd'hui un avantage sur ses concurrents, notamment en ce qui concerne le déploiement du réseau 3G. En effet, Bouygues Telecom dispose actuellement de davantage de fréquences GSM 900 que ses concurrents en zone rurale, qui est la zone la plus coûteuse en termes de déploiement (74 canaux contre 50 canaux pour Orange France et SFR). D'autre part, Orange France rappelle à l'Autorité que la difficulté initiale de Bouygues Telecom en termes de déploiement de réseau, associée aux fréquences GSM 1800, a déjà été prise en compte par l'Autorité en accordant à Bouygues Telecom des obligations de couverture plus souples que celles de SFR et Orange France.

SFR estime, quant à lui, que le surcoût du DCS 1800 est largement compensé par l'avantage lié au développement plus tardif de son réseau 3G. SFR juge l'analyse de l'Autorité biaisée car ne prenant en compte que les inconvénients du dernier entrant.

Réponse de l'Autorité :

Au préalable, l'Autorité tient à souligner le très faible impact de la prise en compte des différences d'attributions initiales de fréquences à Bouygues Telecom. Comme Orange le souligne dans sa réponse, les différentiels de terminaison d'appel accordés en 2007 au seul titre des fréquences respectivement en Allemagne et en Angleterre, où il s'agit de l'unique critère retenu comme facteur de différentiation, sont en 2007 respectivement de 1,2 cEUR et de l'ordre de 1,5 cEUR. L'ordre de grandeur retenu par l'Autorité (entre 0,1 cEUR et 0,3 cEUR) est donc très sensiblement inférieur, ce qui se justifie par le fait, qu'en France, les différences initiales d'attribution de fréquences ont été corrigées.

L'Autorité note qu'elle a corrigé les attributions initiales de Bouygues Telecom. C'est pourquoi elle considère que cet effet relatif aux attributions initiales de fréquences différentes ne sera plus pris en compte au plus tard dans le prochain cycle à partir de 2011.

En ce qui concerne le fait que Bouygues Telecom bénéficierait d'un avantage lié au déploiement plus tardif de son réseau 3G, l'Autorité estime qu'il ne s'agit pas d'un critère hors du contrôle des opérateurs étant donné que les fréquences 3G ont été proposées dans des conditions similaires aux trois opérateurs métropolitains et que chaque opérateur a donc eu à ses dispositions les mêmes éléments pour former ses décisions d'investissement.

L'Autorité annonce néanmoins qu'elle prendra en compte cet effet relatif à la différence d'attribution initiale de fréquences défavorable à Bouygues Telecom pour la dernière fois dans ce cycle d'analyse de marché (portant sur la période allant du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2010) et qu'elle considèrera qu'au plus tard à compter de début 2011, Bouygues Telecom aura bénéficié d'un délai suffisant pour optimiser son réseau avec les fréquences GSM dont il dispose.

Le délai d'entrée sur le marché de détail :

Un opérateur rentré tardivement sur un marché a, à un instant donné, une part de marché plus faible que ses concurrents lancés depuis plus longtemps. Or pour rentrer sur le marché, il doit déployer un réseau présentant une couverture minimale, compatible avec les attentes de la majorité des consommateurs potentiellement intéressés par son lancement commercial. Ainsi, cet opérateur supporte un coût fixe correspondant au réseau de couverture déployé, qu'il ne peut amortir, au début de son activité, que sur un nombre faible de clients, et un volume de trafic restreint. Mécaniquement, le niveau de coût qui est alloué, dans le respect du périmètre des coûts pertinents pour la terminaison d'appel vocal, à cette prestation est très élevé par rapport à ceux de ses concurrents. Ces coûts supplémentaires liés à l'absence d'effets d'économies d'échelle (résultant d'une part de marché restreinte) peuvent se révéler significatifs.

Evaluation des effets d'économie d'échelle avec la comptabilité réglementaire :

Les différences entre les comptabilités des opérateurs sont analysées à l'annexe E.

Ces états de coûts audités font apparaître des surcoûts pour Bouygues Telecom, sans qu'il soit toutefois possible d'évaluer dans quelle mesure ces différences sont attribuables à des différences d'économies d'échelle ou à d'autres facteurs, par ex. relatifs à des différences d'efficacité.

Evaluation des effets d'économies d'échelle avec le modèle développé par l'Autorité :

Le développement d'un modèle bottom-up permet de modéliser les coûts d'un opérateur générique efficace. En faisant varier la demande à laquelle il répond, et donc la part de marché dont il dispose, on peut observer les différences de coûts directement imputables à des différences d'économie d'échelle.

Les différences de coûts d'un opérateur générique modélisé qui répond à la demande d'Orange, SFR ou Bouygues Telecom sont présentées à l'annexe E.

Plus généralement, le modèle développé par l'Autorité fait apparaître, pour un opérateur générique, la relation suivante entre part de marché et coût unitaire de terminaison d'appel.

Figure 13 : coût unitaire alloué à la TA vocale d'un opérateur générique en fonction de sa part de marché (la référence de 100 % de coûts correspond à la référence d'un opérateur à 33 % de part de marché)

Un opérateur qui dispose de 18 % de part de marché supporte donc 30 % de coûts supplémentaires par rapport à un opérateur qui bénéficie d'une part de marché de 33 %.

Les résultats de modèles élaborés et publiés par d'autres régulateurs européens, par ex. par le régulateur roumain, montrent des impacts de part de marché similaires, ainsi que l'illustre le graphique suivant construit à partir du modèle développé par Ovum pour le compte du régulateur roumain (39).