Prise en compte des contributions à la consultation publique
lancée le 24 juillet sur les déséquilibres de trafic

Principales remarques des acteurs sur les déséquilibres de trafic :
En ce qui concerne les offres d'abondance à effet de réseau initiées par SFR et Orange France, Orange France conteste l'analyse de l'Autorité et de Bouygues Telecom sur les possibilités de réplique de ce dernier et sur les impacts financiers de son offre Néo lancée en 2006.
Orange France et SFR estiment au contraire que Bouygues Telecom a lancé son offre illimitée vers tous les opérateurs pour se différencier avec une offre plus haut de gamme, le revenu moyen généré par un client NEO étant de l'ordre de [SDA].
Orange France considère dès lors que Bouygues Telecom ne peut invoquer le déséquilibre des flux d'interconnexions engendré, d'autant plus que ce déséquilibre est transitoire du fait de la stabilisation des usages des premiers clients et du recrutement ultérieur de clients aux usages plus modérés. Surtout, Orange France estime que le surcoût dû aux dépenses accrues de terminaison d'appel est de très loin compensé par la croissance du chiffre d'affaires puisque le taux d'EBITDA de Bouygues Telecom a fortement progressé au premier trimestre 2007.
SFR conteste la prise en compte par l'Autorité dans les flux d'interconnexion des déséquilibres résultant des appels vers les clients prépayés dans la mesure où ce segment est volontairement délaissé par Bouygues Telecom, alors même qu'il est par nature « libre d'engagement » et qu'il peut donc être conquis.
Au contraire, H3G, opérateur mobile 3G présent dans six pays européens, confirme l'analyse de l'Autorité sur les effets des offres on net : « Le groupe 3G s'associe aux conclusions de l'ARCEP selon lesquelles les charges de terminaison d'appel autorisent et encouragent les opérateurs à tirer profit de leurs effets d'échelle, au bénéfice principal des plus gros opérateurs. Les opérateurs disposant d'une part de marché plus importante peuvent mieux bénéficier des économies d'échelle, car ils permettent de joindre plus de clients en on net. Un gros opérateur peut proposer des offres on net à faible prix et rendre son réseau plus attractif. Un petit opérateur, même s'il peut également offrir des offres on net à faible prix, ne pourra permettre de joindre que peu de clients et aura donc une offre moins attractive. Le plus petit opérateur doit donc offrir des prix d'appels off net qui concurrencent les appels on net des plus gros opérateurs, ce qui, avec des tarifs de terminaison d'appel au dessus des coûts marginaux, crée une barrière à la croissance des nouveaux entrants ».
Réponse de l'Autorité :
Ainsi qu'elle l'a déjà rappelé précédemment, l'analyse de l'Autorité ne vise pas à s'intéresser à la rentabilité d'une offre en particulier mais à évaluer la situation concurrentielle entre les opérateurs mobiles.
Compte tenu de l'ensemble des éléments précédemment exposés, et de la mise en évidence de ce problème concurrentiel structurant pour le jeu des acteurs, qui résulte de la combinaison de l'existence de déséquilibres de trafic et du caractère progressif d'orientation des tarifs vers le niveau de coût pertinent, l'Autorité considère qu'une différenciation tarifaire peut être accordée à Bouygues Telecom pour tenir compte de la progressivité du processus de convergence des tarifs vers les coûts.
L'amplitude de cette différenciation est alors corrélée aux facteurs suivants :
- le niveau de terminaison d'appel fixé ;
- le déséquilibre de trafic entrant-sortant que le plus petit opérateur subit ;
- la référence de coûts de terminaison d'appel (coût complet, coût incrémental de long terme, coût d'un opérateur efficace ou d'un opérateur réel, année de la référence de coût...).
Dans l'annexe E, l'Autorité propose des estimations de la différenciation tarifaire qui pourrait être accordée à Bouygues Telecom suivant différents scénarios pour lesquels la terminaison d'appel n'est pas alignée sur les coûts.
Les résultats indiquent ainsi que, suivant les prévisions de trafic et les références de coûts considérées :
- pour un niveau de terminaison d'appel d'Orange France et SFR à 7,5 cEUR/min, la fourchette de différenciation tarifaire serait de [SDA] cEUR/min ;
- pour un niveau de terminaison d'appel d'Orange France et SFR à 6,5 cEUR/min, la fourchette de différenciation tarifaire serait de [SDA] cEUR/min ;
- pour un niveau de terminaison d'appel d'Orange France et SFR à 5,5 cEUR/min, la fourchette de différenciation tarifaire serait de [SDA] cEUR/min.
Cependant, l'Autorité souligne qu'il ne serait pas justifié d'accorder à Bouygues l'intégralité de cette différence tarifaire, telle que résultant du calcul exposé.
En effet, la terminaison d'appel de Bouygues Telecom est payée à la fois par les opérateurs mobiles et les opérateurs fixes. La compensation d'un problème concurrentiel observé sur le seul marché mobile par une différenciation tarifaire au bénéfice d'un opérateur mobile induit une externalité sur les opérateurs fixes. La prise en compte de cette externalité doit donc inviter l'Autorité à prendre en compte cet effet avec mesure.
De plus, Bouygues Telecom définit sa stratégie commerciale dans un contexte de régulation formé entre autres de l'ensemble de niveaux de terminaison d'appel qui lui est connu. Lorsqu'il lance son offre illimitée vers tous les opérateurs mobiles, il est de sa responsabilité de prendre en compte les niveaux de terminaisons d'appel de ses concurrents et leur évolution probable, en fonction non seulement des niveaux de coûts qu'il anticipe mais aussi du contexte européen. Il ne peut donc prétendre à une compensation totale d'un effet qu'il pouvait partiellement anticiper.
Enfin, comme indiqué précédemment, la différenciation tarifaire est très sensible aux déséquilibres de trafic on net/off net qui dépend aujourd'hui et dépendra pour la période de l'analyse de marché de la stratégie commerciale, non seulement de Bouygues Telecom, mais aussi de ses concurrents. Or la prise en compte intégrale de cet effet par l'Autorité reviendrait à valider les choix stratégiques de Bouygues Telecom, et notamment leur pertinence, sur lesquels l'Autorité ne souhaite pas porter une appréciation aussi marquée. Par ailleurs, en ne prenant pas intégralement cet effet en compte, l'Autorité souhaite permettre à SFR et Orange sur la période couverte par l'encadrement tarifaire envisagé dans le présent document de proposer également des offres d'abondance off net, qui auront pour effet de limiter les effets de déséquilibres de trafic. Cela nuancera de fait la nécessité pour l'Autorité de remédier au problème concurrentiel résultant de la combinaison de l'existence de déséquilibres de trafic et du caractère progressif d'orientation des tarifs vers le niveau de coût pertinent.
Dans sa contribution à la consultation publique lancée le 24 juillet 2007, Bouygues Telecom conteste le principe de symétrie des terminaisons d'appel des opérateurs à long terme, en ce qu'il est contraire à la maximisation de l'efficience de production et constitue une entrave au fonctionnement de la concurrence. Bouygues Telecom estime que les charges de terminaison d'appel devraient converger vers les coûts réels des opérateurs et non ceux d'un opérateur générique efficace.
L'Autorité considère que la référence de coûts doit être une référence d'opérateur efficace et qu'il serait économiquement injustifié de faire payer aux opérateurs tiers les inefficacités d'un opérateur. De plus, contrairement à Bouygues Telecom, l'Autorité considère que la taille plus réduite d'un opérateur, et donc les économies d'échelles plus limitées, ne peuvent être prises en compte que pour une durée transitoire, afin d'inciter l'opérateur à acquérir une taille suffisante lui permettant de bénéficier d'économies d'échelle comparables à celles de ses concurrents. L'analyse de l'Autorité est sur ce point pleinement cohérente avec celle de la Commission européenne qui, dans ses nombreuses lettres de commentaires, rappelle que : « le fait qu'un opérateur mobile soit entré sur le marché plus tard et a donc une part de marché plus petite ne peut justifier un tarif de terminaison plus élevé que pour une période transitoire limitée. Le maintien d'un tarif de terminaison plus élevé ne serait pas justifié après une période suffisamment longue pour que l'opérateur s'adapte aux conditions de marché et devienne efficace ; elle pourrait même décourager les petits opérateurs de chercher à accroître leur part de marché ».
L'Autorité confirme qu'une telle différenciation tarifaire n'a pas vocation à perdurer, dès lors que les terminaisons d'appel sont alignées sur le concept de coûts pertinents et qu'elles n'induiront ainsi plus de biais concurrentiel sur le marché de détail en défaveur des opérateurs à plus faibles parts de marché. En ce sens, l'Autorité considère qu'elle est pleinement cohérente avec le principe de symétrie des terminaisons d'appel des opérateurs à long terme, qu'elle défend ainsi qu'elle l'a rappelé précédemment, à l'instar de la Commission européenne.
L'Autorité considère qu'elle a répondu à la demande de la Commission formulée dans ses commentaires datés du 4 septembre 2006 dans la mesure où elle a, d'une part, analysé finement les écarts de terminaison d'appel et où elle a, d'autre part, spécifié l'horizon temporel de disparition de ces écarts accordés seulement à court terme.

6.2.5. L'encadrement tarifaire s'appliquant à Orange France,
SFR et Bouygues Telecom

Suite aux niveaux proposés lors de la consultation publique de juillet 2007, les principaux commentaires sur l'encadrement tarifaire s'appliquant à Orange France, SFR et Bouygues Telecom ont été les suivants.
Orange France et SFR estiment que l'asymétrie tarifaire en faveur de Bouygues Telecom est trop élevée au regard des autres pays européens.
Orange France note que le choix de l'Autorité revient à quasiment doubler en deux ans l'asymétrie entre Orange France et SFR, d'une part, et Bouygues Telecom, d'autre part, la faisant passer de 18,3 % en 2006 à 30,8 % en 2008.
SFR estime, d'autre part, que, si l'Autorité devait considérer qu'il y a lieu d'accorder une compensation au titre du déséquilibre de flux résultant de l'offre NEO, le tarif de terminaison d'appel ne pourrait être supérieur à [SDA] cEUR/min pour un tarif de terminaison d'appel d'Orange France et SFR à 6,5 cEUR/min. Ce niveau est calculé en ne tenant pas compte du prépayé.
L'Association des utilisateurs de Free (AdUF) et l'UFC Que Choisir déplorent que l'Autorité n'ait pas mis en oeuvre une baisse significative des tarifs de terminaison d'appel dès le 1er janvier 2008.
L'AdUF estime que l'asymétrie des tarifs de terminaison d'appel mobile, associée à des tarifs au-dessus des coûts, a des conséquences néfastes pour les utilisateurs finals : d'une part, ils interdisent l'existence d'offres d'abondance fixe vers mobile et, d'autre part, ils obligent la plupart des opérateurs fixes à pratiquer des tarifs différenciés selon l'opérateur mobile de destination.
Free, pour sa part, considère que le différentiel tarifaire accordé à Bouygues Telecom ne devrait en aucun cas concerner le trafic ayant pour origine les réseaux fixes. En effet, Free juge « injustifié et disproportionné » de faire supporter aux opérateurs fixes les désavantages que subirait Bouygues Telecom du fait d'une entrée tardive sur le marché et des tarifs d'interconnexion d'Orange France et SFR éloignés des coûts.
Par ailleurs, Free considère que le tarif de terminaison d'appel pour les offres convergentes fixe mobile, telles qu'Unik, devrait être une pondération du tarif de terminaison d'appel mobile par un tarif de terminaison d'appel fixe, en fonction de l'utilisation de l'interface filaire pour écouler les communications jusqu'au terminal appelé. Free regrette que l'Autorité ne traite pas ce point dans la présente décision.
En ce qui concerne l'encadrement tarifaire des blocs primaires numériques, Orange France s'interroge sur la légitimité de l'asymétrie entre Orange France et SFR, d'une part, et Bouygues Telecom, d'autre part, et sur le raisonnement économique sous-jacent.
Réponse de l'Autorité :
En ce qui concerne l'harmonisation européenne sur l'asymétrie des terminaisons d'appel mobiles, l'Autorité souligne qu'elle a proposé la conduite d'un travail sur ce sujet au sein du Groupe des régulateurs européens, auquel elle participe de manière active. L'Autorité rappelle toutefois que les comparaisons internationales ne sont pertinentes que si les situations respectives des opérateurs actifs dans les pays considérés sont relativement comparables.
L'Autorité souligne par ailleurs que l'asymétrie doit s'apprécier à la fois en valeur relative et en valeur absolue, et qu'il ne s'agit donc pas d'un doublement de l'asymétrie (qui passe de 1,74 cEUR à 2 cEUR, soit une augmentation de 15 % de l'asymétrie).
L'Autorité ne considère pas qu'il est pertinent d'exclure le prépayé de l'assiette du calcul de l'asymétrie au titre du déséquilibre de trafic. En effet, l'asymétrie est directement reliée au fait que les tarifs proposés ne sont pas encore alignés sur les coûts, et l'Autorité estime que cet effet doit s'apprécier sur l'ensemble des flux de trafics entre opérateurs mobiles.
Concernant les remarques de Free, l'Autorité souligne qu'elle a pris en compte dans son projet de décision le fait que l'asymétrie était à la fois payée par les opérateurs mobiles tiers, mais également par les opérateurs fixes. Ce facteur a amené l'Autorité à ne pas accorder à Bouygues Telecom une différenciation tarifaire qui correspondrait à une compensation intégrale de l'effet résultant des déséquilibres de trafic. Concernant les trafics des offres convergentes qui peuvent parfois se terminer sur un réseau fixe tout en suivant la tarification d'une prestation de terminaison d'appel mobile, l'Autorité souligne que dès lors que les volumes en cause seraient significatifs, cela impacterait nécessairement la structure de coûts de l'opérateur mobile concerné dans le sens d'une diminution du niveau du coût de la terminaison d'appel mobile de cet opérateur. Dans le cadre de la régulation tarifaire de la prestation de terminaison d'appel fournie par cet opérateur, l'Autorité s'attachera à prendre en compte cette évolution de la structure de coûts de l'opérateur, le cas échéant à la modéliser.
Concernant l'asymétrie de tarifs de BPN entre Orange France et SFR, d'une part, et Bouygues Telecom, d'autre part, l'Autorité estime, à l'instar d'Orange, que cette asymétrie ne devra pas à terme perdurer.
Au vu des éléments présentés, l'Autorité rappelle qu'elle considère qu'à moyen terme la meilleure solution pour répondre aux problèmes concurrentiels qu'elle a identifiés consiste à baisser de manière significative les niveaux de terminaison d'appel mobile.
Mais, à court terme, elle privilégie de promouvoir la solution de l'harmonisation européenne.
Dans l'attente de premiers résultats d'harmonisation accrue en Europe, elle choisit donc de réduire l'horizon temporel de la baisse appliquée aux niveaux des terminaisons d'appel vocal mobile des opérateurs mobiles métropolitains et de ralentir le rythme de convergence de ces terminaisons d'appel vers les coûts.
L'horizon choisi est donc de 18 mois : il permet d'espérer que des avancées européennes auront eu lieu d'ici à la prochaine décision, tout en répondant au besoin des acteurs de disposer d'une prévisibilité accrue sur l'évolution des charges de terminaison d'appel mobile.
Pour la période allant du 1er janvier 2008 au 30 juin 2009, l'Autorité impose donc, d'une part, un prix maximum de la terminaison d'appel vocal mobile « intra-ZA » au plus égal à 6,5 cEUR/min pour Orange France et SFR, et au plus égal à 8,5 cEUR/min pour Bouygues Telecom.
Les plafonds suscités sont imposés aux prix de la terminaison d'appel vocal mobile « intra-ZA » pratiqués en heures pleines. Dans la mesure où un opérateur mobile considérerait qu'une modulation horaire de sa charge de terminaison d'appel serait une incitation efficace pour que les opérateurs répartissent plus efficacement la livraison du trafic au point d'interconnexion, l'Autorité invite cet opérateur à fixer pour les heures creuses un tarif inférieur au plafond tarifaire maximum qu'elle a imposé (au tarif heures pleines).
Ces évolutions correspondent à une baisse relative, sur un horizon de 18 mois, du prix maximum de terminaison d'appel vocal d'environ 13 % pour Orange France et SFR, et d'environ 8 % pour Bouygues Telecom.
L'Autorité considère que, sur la période considérée, les structures de coûts des trois opérateurs sont compatibles avec ces niveaux de terminaison d'appel.
En ce qui concerne la différenciation accordée à Bouygues Telecom, les différents facteurs susceptibles de justifier un écart de terminaison d'appel sont compatibles avec l'imposition d'une terminaison d'appel vocal mobile de 8,5 cEUR/min.
L'Autorité insiste sur le fait que c'est le caractère limité de la baisse de tarif de gros pour Orange et SFR qui induit une différenciation tarifaire plus importante pour Bouygues Telecom et que, réciproquement, si la différenciation tarifaire devait être plus limitée, la seule solution pour l'Autorité serait d'appliquer une baisse plus significative aux niveaux de terminaison d'appel d'Orange et SFR. Or l'Autorité considère qu'elle ne peut imposer une baisse d'une amplitude plus élevée en l'absence de lancement d'un processus d'harmonisation européenne des référentiels et méthodologies de coûts utilisés par les régulateurs européens.
Comme précisé précédemment, la différenciation tarifaire en faveur de Bouygues Telecom n'a pas vocation à perdurer. L'horizon temporel de la fin de la prise en compte de coûts supplémentaires supportés par Bouygues Telecom qui justifient l'asymétrie accordée :
- est fixé à fin 2010 pour la partie liée à l'attribution de fréquences différentes à Bouygues Telecom au début de son activité ;
- est fixé entre fin 2010 et fin 2013 pour la partie liée au délai d'entrée et aux coûts supplémentaires résultant de l'absence d'effets d'économie d'échelle. L'horizon de fin de prise en compte de cet effet, qui ne l'est aujourd'hui que de façon très partielle, dépendra de la fluidité du marché observée au cours des prochaines années ;
- correspond à la date à laquelle les tarifs de terminaison d'appel seront considérés comme étant alignés sur des références pertinentes de coûts. Ainsi, l'Autorité considère que l'existence d'une asymétrie pour Bouygues Telecom résultant du caractère progressif de la convergence des tarifs vers les coûts dans un contexte de déséquilibres de trafic peut être justifiée tant que les terminaisons d'appel ne sont pas alignées sur les coûts.
L'Autorité annoncera dans une décision ultérieure les niveaux de terminaison d'appel pour la période du 1er juillet 2009 au 31 décembre 2010. Les niveaux, et donc l'asymétrie, qui seront proposés dans cette décision future dépendront notamment de l'évolution du contexte européen et des progrès, le cas échéant, de l'harmonisation européenne.
En ce qui concerne les blocs primaires numériques, l'Autorité définit l'encadrement tarifaire suivant :
Pour la période allant du 1er janvier 2008 au 30 juin 2009, l'Autorité impose donc, d'une part, que le prix annuel d'un BPN n'excède pas 2 939 EUR pour Orange France et SFR, et n'excède pas 4 000 EUR pour Bouygues Telecom.

6.2.6. Modalités du contrôle tarifaire

Pour rappel, les opérateurs métropolitains proposent généralement deux prestations de terminaison d'appel vocal : une prestation qualifiée d'intra-ZA (intra-Zone Arrière) et une prestation qualifiée d'extra-ZA (42).
L'Autorité a précédemment développé (cf. 6.2.3) les effets potentiellement importants sur l'ensemble du secteur que peut emporter l'introduction de manière non concertée de l'évolution de la structure tarifaire de la TA mobile d'un opérateur donné vers une différenciation tarifaire heures pleines/heures creuses.
L'Autorité considère donc qu'un changement de structure tarifaire de la prestation de terminaison d'appel vocal mobile ne saurait être mis en place sans une large concertation du secteur et des délais de préavis importants permettant à l'ensemble des acheteurs d'anticiper ce changement.
Dans le cas où une différenciation tarifaire heures pleines/heures creuses devait être introduite, l'Autorité souhaite retenir des modalités communes aux trois opérateurs mobiles.
C'est pourquoi l'Autorité propose, dans l'hypothèse où un opérateur voudrait réintroduire une modulation tarifaire qui ne serait pas en dessous du plafond tarifaire qu'elle impose, d'organiser une large concertation afin de déterminer :
- les plages horaires qui correspondent aux heures chargées (i.e. pleines) : en effet, il semble que les plages définies dans les décisions passées (lundi à vendredi, de 8 heures à 21 h 30, et samedi, de 8 heures à 12 heures) ne correspondent plus aux chargées actuellement observées sur les réseaux des opérateurs mobiles ;
- les poids relatifs des tarifs heures pleines/heures creuses : sur ce point également, les décisions précédentes qui prévoient un poids de 75 % en heures pleines et 25 % en heures creuses ne semblent plus adaptées à la réalité du trafic des opérateurs mobiles ;
- le préavis raisonnable à respecter avant d'introduire une différenciation tarifaire.
En amont de la décision précisant les éléments quantitatifs susmentionnés, l'Autorité s'efforcera de prendre en compte les effets que les modalités de différenciation tarifaire retenues seront susceptibles d'induire sur l'ensemble des acteurs du marché.
Elle veillera par ailleurs à ce que l'introduction d'une telle différenciation sur le marché soit, ainsi que certains acteurs l'ont également évoqué, cohérente avec le principe de causalité et d'orientation vers les coûts.
Enfin, elle ne pourra à cette occasion que rappeler la nécessité de respecter l'obligation de non-discrimination à laquelle les opérateurs sont soumis ainsi que les risques juridiques encourus en cas de constat de non-respect de cette obligation.
Prise en compte des contributions à la consultation publique lancée le 24 juillet 2007, sur la possibilité d'une modulation horaire
Principaux commentaires des acteurs sur la modulation horaire :
SFR souhaite que l'Autorité revienne sur sa position concernant la modulation horaire et envisage un plafond de prix qui porterait sur le prix moyen et non le prix maximal de la terminaison d'appel intra-ZA afin de ne pas pénaliser un opérateur souhaitant valoriser au plus juste la capacité de son réseau. SFR fait remarquer à l'Autorité que cette modulation horaire est au bénéfice des opérateurs fixes, leur permettant d'envisager de nouvelles offres innovantes.
Au contraire, Orange France « estime que la fixation de plafonds tarifaires tel que cela est prévu dans le cadre du Price Cap donne une certaine souplesse tarifaire aux opérateurs, les conduisant à une meilleure efficacité ».
Réponse de l'Autorité :
L'Autorité souhaite ici préciser qu'elle n'a pas interdit l'introduction d'une modulation horaire dans les structures tarifaires des terminaisons d'appel des opérateurs. A court terme, sur la période allant du 1er janvier 2008 au 30 juin 2009, elle a imposé des plafonds tarifaires aux tarifs maximaux de terminaison d'appel des opérateurs mobiles et rappelé la possibilité d'une réintroduction d'une modulation horaire sur la période allant du 1er juillet 2009 au 31 décembre 2010, sous réserve qu'elle se fasse dans le respect des conditions spécifiées par l'Autorité, notamment d'une large concertation du secteur et de délais de préavis adéquats eu égard à l'importance du changement de structure envisagé.