|AVERTISSEMENT
Le présent document est un document non confidentiel
Les données et informations protégées par la loi sont présentées de la manière suivante : [SDA]| |:-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|

L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ci-après « l'ARCEP » ou « l'Autorité »),
Vu le code des postes et des communications électroniques (ci-après « CPCE »), notamment ses articles L. 1, L. 2, L. 5-2 et R. 1-1-10 ;
Vu la décision n° 2006-0576 de l'Autorité en date du 1^er juin 2006 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2008-1286 de l'Autorité en date du 18 novembre 2008 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2011-1451 de l'Autorité en date du 20 décembre 2011 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2012-1353 de l'Autorité en date du 6 novembre 2012 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2014-0841 de l'Autorité en date du 22 juillet 2014 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2017-1101 de l'Autorité en date du 19 septembre 2017 modifiant la décision n° 2014-0841 du 22 juillet 2014 sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu la décision n° 2017-1252 de l'Autorité en date du 26 octobre 2017 relative aux caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal ;
Vu l'avis n° 2022-1457 de l'Autorité en date du 12 juillet 2022 sur le dossier tarifaire de La Poste reçu le 24 juin 2022 relatif aux offres d'envoi de courrier et de colis métropole, outre-mer et internationales relevant du service universel postal ;
Vu la décision n° 2023-1298 de l'Autorité en date du 15 juin 2023 relative aux caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal sur la période 2024-2025 ;
Vu la consultation publique sur les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal sur la période 2026-2029, menée du 15 avril 2025 au 13 mai 2025 ;
Vu les réponses à cette consultation publique ;
Les représentants de La Poste ayant été entendus par l'ARCEP le 27 mars 2025 ;
Vu les réponses de La Poste au questionnaire qui lui a été adressé par l'ARCEP le 21 février 2025 ;
Vu la proposition de La Poste concernant l'encadrement pluriannuel des tarifs du service universel postal en date du 19 mai 2025 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Après en avoir délibéré le 10 juin 2025,

1. Cadre juridique

A titre liminaire, l'article L. 2 du CPCE dispose que « La Poste est le prestataire du service universel postal pour une durée de 15 ans à compter du 1^er janvier 2011 », soit jusqu'au 31 décembre 2025.
La direction générale des entreprises a organisé le 7 mars 2025 pour une durée d'un mois, une consultation publique sur la désignation du prestataire du service universel postal à compter du 1^er janvier 2026. La consultation indiquait notamment que « l'Etat envisage[ait] […] de renouveler le mandat du Groupe La Poste en tant que prestataire du Service universel postal pour 10 années supplémentaires soit jusqu'au 31 décembre 2035 ».
En conséquence, la présente décision prévoit, sous réserve que l'Etat redésigne La Poste comme prestataire du service universel à compter du 1^er janvier 2026, les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal sur la période 2026-2029.
Aux termes du 3° de l'article L. 5-2 du CPCE, l'ARCEP « [d]écide, après examen de la proposition de La Poste ou, à défaut de proposition, d'office après l'en avoir informée, des caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel pouvant, le cas échéant, distinguer les envois en nombre des envois égrenés, et veille à leur respect. Elle est informée par La Poste, avant leur entrée en vigueur, des tarifs des prestations du service universel. Dans un délai d'un mois à compter de la transmission de ces tarifs, elle émet un avis public. Elle tient compte, dans ses décisions ou avis, de la situation concurrentielle des marchés, en particulier pour l'examen des tarifs des envois en nombre, et veille dans ce cadre à assurer la pérennité du service universel tout en veillant à l'exercice d'une concurrence loyale. Elle modifie ou suspend les projets de tarifs de toute prestation relevant du service universel si les principes tarifaires s'appliquant au service universel ne sont manifestement pas respectés ».
Le 7° de l'article précité dispose que l'ARCEP « [p]rend en considération, dans tous ses avis et décisions motivés, l'équilibre financier des obligations de service universel, en explicitant ses analyses, notamment économiques ».

2. Contexte

La présente décision constitue le septième encadrement, après ceux couvrant les périodes 2006-2008 (décision n° 2006-0576), 2009-2012 (décisions n° 2008-1286 et n° 2011-1451), 2013-2015 (décision n° 2012-1353), 2015-2018 (décision n° 2014-0841, modifiée par la décision n° 2017-1101), 2019-2022 (décision n° 2017-1252) et 2024-2025 (décision n° 2023-1298). Elle fixe un nouvel encadrement pluriannuel sur la période 2026-2029, l'encadrement défini par la décision n° 2023-1298 arrivant à son terme.
Dans le cadre de la fixation de l'encadrement des tarifs pour la période 2026-2029, l'Autorité a examiné, à l'occasion de travaux préliminaires, l'évolution de l'économie postale en portant une attention particulière à la décroissance des volumes et aux efforts de rationalisation et de réduction des coûts engagés par La Poste depuis plusieurs années. L'Autorité a mis en consultation publique entre le 15 avril et le 13 mai 2025 le résultat de ses analyses et un projet de dispositif d'encadrement tarifaire pour la période 2026-2029. Ce projet d'encadrement s'inscrit dans la continuité des précédents encadrements.

2.1. Le dispositif élaboré en 2023 pour la période 2024-2025

Le dispositif d'encadrement fixé par la décision n° 2023-1298 pour la période 2024-2025 prévoyait une évolution globale tarifaire moyenne de 17 % en termes nominaux sur la période, compte tenu d'une baisse annuelle des volumes économiques (1) de - [SDA] et des volumes physiques de - 9,2 %. L'ARCEP avait également indiqué dans sa décision que « [l]a contrainte tarifaire s'appréci[ait] en moyenne sur la période soumise à encadrement, ce qui en théorie n'interdi[rait] pas à La Poste de réaliser la hausse totale consentie par le dispositif de la présente décision en une seule année ». L'ARCEP « considér[ait] [toutefois] souhaitable que les hausses ne dépassent pas le seuil de 10 % de hausse tarifaire annuelle en moyenne sur le panier des produits du service universel sur l'année 2024 ou 2025 ».
La décision n° 2023-1298 prévoyait également une clause de révision du dispositif au terme de la première année d'exercice du dispositif d'encadrement compte tenu « de l'instabilité du contexte économique ». Cette clause pouvait être activée à l'initiative de l'ARCEP ou de La Poste « si les circonstances de droit ou de fait prises en compte pour la fixation du price cap applicable pour la période 2024-2025 venaient à être modifiées de manière significative ». Cette clause n'a pas été activée.

2.2. La baisse structurelle des volumes et le déficit du compte du service universel

Depuis plusieurs années, La Poste est confrontée à une baisse structurelle des volumes postaux, principalement imputable à la dématérialisation de certains échanges. Ainsi, sur la période 2018-2023 les volumes physiques ont baissé de - 8,8 % par an en moyenne au périmètre de l'encadrement tarifaire. Malgré les hausses tarifaires annuelles pratiquées par La Poste et les efforts de réduction des coûts réalisés depuis plusieurs années, le compte du service universel est déficitaire depuis 2018 (- 365 millions d'euros (2)) et ce déficit s'est significativement accentué en 2021 (- 617 millions d'euros (2)). Dans ce contexte, le Gouvernement a annoncé en 2021 son soutien à la préparation par La Poste d'une nouvelle gamme courrier du service universel et le principe d'une compensation par l'Etat de la mission. Le versement d'une compensation annuelle de 500 à 520 M€ pour la période 2021-2025 a été approuvé par la Commission européenne le 7 décembre 2023 (3). Par la suite, malgré les hausses tarifaires pratiquées et les efforts de productivité réalisés, le déficit du compte du service universel a augmenté en 2022 et en 2023 et devrait rester élevé en 2024 et en 2025.

2.3. Les travaux menés au 1^er semestre 2025

Au cours du premier semestre 2025, l'ARCEP a mené un ensemble de travaux préparatoires, notamment :

- l'analyse de projections de volumes sur la base de données transmises par La Poste pour les années 2026 à 2029, faisant ressortir une baisse légèrement plus prononcée que les baisses observées sur la période 2018-2023 ;
- l'analyse de l'évolution des charges constatées et prévisionnelles de La Poste au périmètre du service universel, en tenant compte de l'adaptation des charges aux volumes et des efforts de rationalisation et de réduction des coûts engagés par La Poste sur la période 2026-2029 ainsi que ceux déjà réalisés avec la mise en œuvre de la nouvelle gamme courrier.

Le 27 mars 2025, les dirigeants de La Poste ont été auditionnés par l'Autorité. Ils ont présenté les orientations stratégiques que se fixe La Poste ainsi que les enjeux économiques liés au service universel à l'horizon 2029. Dans ce cadre, ils ont présenté des éléments sur les économies qui ont été permises par la mise en œuvre de la nouvelle gamme courrier et sur celles qu'il est prévu de réaliser sur la période de l'encadrement. Par ailleurs, les dirigeants ont rappelé l'engagement de La Poste sur la qualité de service de ses prestations relevant du service universel. Ils ont également présenté une estimation des déficits prévisionnels du compte du service universel pour les années 2026-2029 ainsi que les résultats de la diversification et de l'internationalisation des activités du groupe La Poste.
A l'issue de ces échanges, l'Autorité et La Poste se sont accordées sur le principe de la définition d'un nouveau dispositif d'encadrement tarifaire portant sur les années 2026-2029.
Parallèlement, l'ARCEP a mené une consultation publique entre le 15 avril 2025 et le 13 mai 2025 à l'occasion de laquelle elle a présenté le résultat de ses travaux préparatoires et un projet de dispositif d'encadrement tarifaire pour la période 2026-2029.

3. La consultation publique

La Poste, qui est la seule à avoir fait une contribution sur le document mis en consultation publique entre le 15 avril 2025 et le 13 mai 2025, rappelle que la décroissance des volumes du service universel se poursuit et que la situation économique du service universel demeure préoccupante, malgré la mise en place de la nouvelle gamme courrier en 2023. La Poste souligne l'importance, dans un contexte de baisse continue des volumes, de préserver un équilibre entre les efforts de productivité de La Poste, la compensation publique et les efforts des consommateurs à travers les tarifs pour maintenir le service universel postal.
La Poste accueille favorablement les modalités proposées dans la consultation publique.

4. La proposition du groupe La Poste

Le 19 mai 2025, conformément au 3° de l'article L. 5-2 du CPCE, La Poste a transmis à l'Autorité une proposition concernant les caractéristiques d'encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel.
Cette proposition s'appuie notamment sur des projections de charges et de volumes pour la période 2026-2029.
La proposition de La Poste reprend le principe d'un dispositif d'encadrement tarifaire, d'une durée de quatre ans, assorti d'une clause permettant de revoir le dispositif à mi-parcours. La contrainte globale d'encadrement proposée correspond à une évolution tarifaire annuelle moyenne, en termes nominaux, de 7,5 %, sans que La Poste puisse dépasser le seuil de 10 % de hausse tarifaire par an, en moyenne sur le panier des produits du service universel sur les années 2026 à 2029.

5. L'analyse de l'ARCEP
   5.1. La méthode

S'agissant de la proposition d'encadrement faite par La Poste, l'analyse de l'ARCEP a porté :

- sur le résultat du compte du service universel en coûts complets. Au regard du déficit du compte de la mission de service universel, de la baisse des volumes et des efforts de rationalisation et de réduction des coûts engagés par La Poste depuis plusieurs années, l'objectif du dispositif de price cap est d'encadrer la trajectoire tarifaire de l'entreprise sur le périmètre du service universel, de manière à limiter au maximum le déficit prévisionnel de la mission, à condition que La Poste maîtrise l'évolution de ses charges à travers un effort de productivité ;
- sur l'appréciation du partage des efforts à opérer entre La Poste et les utilisateurs de ses services du fait de la baisse des volumes. Dans une industrie marquée par des déséconomies d'échelle et par le poids des missions de service public sur le dimensionnement de l'appareil productif, cette baisse des volumes implique un arbitrage entre, d'une part, les efforts réalisés par l'opérateur, fondés nécessairement sur des réductions substantielles de charges et, d'autre part, les efforts demandés aux utilisateurs en matière tarifaire.

Cette analyse a été principalement menée à l'horizon de la période 2026-2029, correspondant au nouveau dispositif envisagé.
Outre les comptes réglementaires de La Poste, l'ARCEP s'est appuyée sur plusieurs séries d'informations à caractère prospectif établies par La Poste. La Poste a ainsi transmis à l'ARCEP, au cours du premier semestre 2025, des éléments sur ses projections de volumes, de chiffres d'affaires et de charges. La Poste a communiqué, à différents périmètres (maison-mère, service universel, encadrement tarifaire (4)), les trajectoires des charges ainsi que les volumes et les chiffres d'affaires anticipés de courrier et de colis.
S'agissant de la période 2026-2029, l'ARCEP retient une évolution annuelle moyenne de - 9,5 % des volumes physiques de courrier et de colis au périmètre de l'encadrement tarifaire. Cette baisse est légèrement plus prononcée que les baisses observées sur la période 2018-2023 (- 8,8 % par an en moyenne sur cette dernière période). L'évolution des volumes économiques sur la période 2026-2029 serait quant à elle de - [SDA] %.
Pour les besoins de son analyse, l'ARCEP a fait l'hypothèse d'une absence d'évolutions non-tarifaires majeures sur la période 2026-2029, hypothèse partagée par La Poste dans sa réponse du 19 mars 2025 au questionnaire adressé par l'ARCEP le 21 février 2025.
Par ailleurs, l'Autorité note que le maintien de charges non compensées liées aux autres missions de service public entraîne un déficit à la charge de La Poste.

5.2. La période 2026-2029 et le niveau de price cap
5.2.1. L'évolution des charges de La Poste

Dans un contexte de décroissance de son activité historique, La Poste s'est engagée depuis le début des années 2010 dans la rationalisation et la transformation de son appareil de production. L'appareil industriel de La Poste adapté à une distribution du courrier du jour pour le lendemain (J + 1) ayant atteint ses limites de rationalisation, La Poste a décidé en 2023 d'une transformation plus profonde qui l'a amenée à revoir sa gamme de courrier pour la centrer sur le délai d'acheminement J + 3 (la « nouvelle gamme courrier »).
Cette nouvelle gamme devrait lui permettre de continuer à réaliser des économies sur la période de l'encadrement voire au-delà. La Poste prévoit en effet sur la période de l'encadrement tarifaire des économies de charges de [SDA] (5) liées à un redimensionnement des tournées de distribution en cohérence avec la baisse des flux, une généralisation du pilotage des flux à distribuer (6), l'augmentation du taux de tri en sortie des plateformes industrielles du courrier (7) ainsi qu'une optimisation de la distribution à travers des outils d'intelligence artificielle et la généralisation de la mutualisation des livraisons de courrier et de colis.
La Poste poursuit également un programme de transformation de ses bureaux de poste en points partenaires publics (agences postales communales) ou privés (relais postes commerçants). Ces transformations concernent l'ensemble de son réseau, qu'il contribue à assurer la mission d'aménagement du territoire ou celle relative à l'accessibilité du service universel postal.
Toutefois, les charges étant très dépendantes des obligations de service public et notamment des obligations liées au service universel postal, il convient de souligner qu'à périmètre constant, les marges de manœuvre de La Poste en matière d'adaptation de son outil industriel et de réduction des coûts fixes apparaissent réduites.

5.2.2. Le niveau d'encadrement tarifaire

L'ARCEP privilégie un dispositif de régulation tarifaire qui apporte à l'opérateur une visibilité pluriannuelle, essentielle pour poursuivre sa stratégie de transformation afin de pallier la décroissance de son activité historique. La caractéristique principale de ce dispositif est de fixer un encadrement tarifaire global des prestations du service universel, laissant La Poste libre d'organiser l'évolution des prix de chacun de ses produits, dès lors que le prix du panier global ne dépasse pas le plafond fixé.
Compte tenu du déficit du compte de la mission de service universel, de la baisse des volumes et des efforts de rationalisation et de réduction des coûts engagés par La Poste depuis plusieurs années, l'objectif du dispositif de price cap est d'encadrer la trajectoire tarifaire de l'entreprise sur le périmètre du service universel de manière à limiter au maximum le déficit prévisionnel de la mission, à condition que La Poste maîtrise l'évolution de ses charges à travers un effort de productivité. Autrement dit, le dispositif de price cap acte un partage des efforts entre l'entreprise (baisse des charges) et le consommateur (hausse des prix), tout en tenant compte des efforts consentis par l'Etat (compensation (8)).
Pour l'encadrement applicable au cours de la période 2026-2029, l'ARCEP a pris en compte les coûts correspondant aux activités de service universel (y compris le coût relatif à l'obligation d'accessibilité de La Poste), ainsi qu'une contribution aux coûts généraux et de structure. L'objectif du dispositif implique, compte tenu d'une baisse des volumes économiques de - [SDA] % et des efforts de rationalisation et de réduction des coûts à venir et déjà entrepris par La Poste depuis plusieurs années, une évolution tarifaire annuelle moyenne sur la période 2026-2029 de 7,5 % en termes nominaux.
Compte tenu des hypothèses de baisse des volumes retenues, des déficits prévisionnels du compte du service universel pour les années 2026 à 2029, des efforts de réduction des coûts à venir et déjà entrepris par La Poste et de la dépendance des charges de La Poste à ses missions de service public, ce niveau constitue une répartition équitable des efforts entre La Poste et ses utilisateurs en services postaux.

5.2.3. Les autres dispositions

a) Le rythme de consommation

La contrainte tarifaire s'apprécie en moyenne sur la période soumise à encadrement, ce qui en théorie n'interdit pas à La Poste de réaliser la hausse totale consentie par le dispositif de la présente décision en une seule année. Toutefois, l'ARCEP considère souhaitable que les hausses ne dépassent pas le seuil de 10 % de hausse tarifaire annuelle en moyenne sur le panier des produits du service universel sur chaque année de la période 2026-2029.

b) La révision du dispositif

Compte tenu de la baisse continue des volumes et de l'évolution des usages, l'ARCEP fait figurer, dans le dispositif d'encadrement des tarifs, une clause, qui pourrait être activée à l'initiative de l'ARCEP ou de La Poste à mi-parcours du présent dispositif, permettant de revoir le dispositif si les circonstances de droit ou de fait prises en compte pour la fixation de l'encadrement tarifaire applicable pour la période 2026-2029 venaient à être modifiées de manière significative.
Décide :

L'encadrement pluriannuel des tarifs du service universel postal pour la période 2026-2029 s'effectue selon les modalités précisées dans l'annexe à la présente décision.

Le directeur général de l'ARCEP est chargé de l'exécution de la présente décision, qui sera notifiée à La Poste et publiée au Journal officiel de la République française et sur le site internet de l'ARCEP.