Après en avoir délibéré le 10 mars 2015,
Pour les motifs suivants :
La société Orange Caraïbe est autorisée, par la décision de l'Autorité n° 2010-1388 susvisée, à utiliser des fréquences dans les bandes 900 MHz et 1 800 MHz pour établir et exploiter un réseau mobile terrestre de deuxième génération (2G) dans le département de la Guyane. Elle est également autorisée par la décision n° 2008-0399 modifiée de l'Autorité en date du 27 mars 2008 à utiliser des fréquences de la bande 2,1 GHz pour établir et exploiter un réseau mobile terrestre de troisième génération (3G) dans ce même département.
Par courrier adressé à l'Autorité en date du 31 octobre 2014, enregistré le 11 novembre 2014, la société Orange Caraïbe a demandé un réexamen des restrictions d'utilisation des fréquences de la bande 900 MHz en Guyane prévues dans la décision n° 2010-1388 précitée afin de pouvoir utiliser les fréquences qui lui ont été attribuées dans la bande pour exploiter, non plus seulement un réseau 2G à la norme GSM, mais également un réseau 3G à la norme UMTS.
A cet égard, l'ordonnance n° 2011-1012 du 24 août 2011 prévoit la procédure de réexamen des droits d'utilisation des fréquences à son article 59, selon les dispositions suivantes :
« II. - Le titulaire d'une autorisation d'utilisation de fréquences radioélectriques qui a été attribuée avant la promulgation de la présente ordonnance et qui reste valide pour une durée de cinq ans au moins après le 25 mai 2011 peut demander avant le 24 mai 2016 à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes de réexaminer les restrictions d'utilisation des fréquences prévues dans son autorisation au regard des dispositions des II et III de l'article L. 42 du code des postes et des communications électroniques. L'Autorité procède à ce réexamen afin de ne maintenir que les restrictions nécessaires en vertu de ces dispositions. Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités de ce réexamen. (…)
Dans le cadre des réexamens d'autorisations prévus aux II et III du présent article, l'Autorité prend les mesures appropriées afin que soient respectés le principe d'égalité entre opérateurs et les conditions d'une concurrence effective. »
Aux termes des dispositions du II. de l'article L. 42 du CPCE :
« II. - L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peut également, dans les conditions prévues à l'article L. 36-6, prévoir des restrictions aux types d'équipements, de réseaux et de technologies utilisés dans les bandes de fréquences attribuées aux services de communications électroniques dans le tableau national de répartition des bandes de fréquences et dont l'assignation lui a été confiée si cela est nécessaire pour :
a) Eviter les brouillages préjudiciables ;
b) Protéger la santé publique ;
c) Assurer la qualité technique du service ;
d) Optimiser le partage des fréquences radioélectriques ;
e) Préserver l'efficacité de l'utilisation du spectre ; ou
f) Réaliser un objectif prévu à l'article L. 32-1.
Ces restrictions sont proportionnées et non discriminatoires. Lorsque les restrictions envisagées ont une incidence importante sur le marché, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes procède à une consultation publique dans les conditions prévues à l'article L. 32-1. (…) »
En premier lieu, il convient d'examiner les motifs a à e précités :
« Eviter les brouillages préjudiciables »
Le cadre communautaire permet aux Etats membres d'autoriser la réutilisation de la bande 900 MHz pour le déploiement de l'UMTS, en complément de la bande 2,1 GHz. Par ailleurs, les travaux techniques menés au niveau européen, repris dans la décision de la Commission du 18 avril 2011, qui modifie la décision 2009/766/CE sur l'harmonisation des bandes de fréquences de 900 MHz et de 1800 MHz pour les systèmes terrestres capables de fournir des services paneuropéens de communications électroniques dans la Communauté (2011/251/UE), montrent que la cohabitation est possible entre les systèmes GSM et des technologies autres que le GSM dans la bande 900 MHz.
Les conclusions de la décision de la Commission étant transposables outre-mer, il n'apparaît donc pas nécessaire de maintenir les restrictions technologiques dans l'autorisation d'Orange Caraïbe en bande 900 MHz afin d'« éviter les brouillages préjudiciables », tant que les prescriptions prévues par le cadre communautaire sont respectées par l'opérateur.
« Protéger la santé publique »
Le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002, qui fixe les valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques, s'applique dans la bande 900 MHz à chacun des opérateurs, pour toute technologie. Ainsi la levée de la restriction dans l'autorisation d'Orange Caraïbe en bande 900 MHz ne saurait, par elle-même, porter atteinte à la santé publique. Ce motif ne justifie donc pas un maintien de la restriction au GSM.
« Assurer la qualité technique du service »
L'utilisation de la bande 900 MHz par des technologies autres que le GSM permet d'améliorer la qualité des services existants, notamment en termes de débit et de latence, sans remettre en cause, par elle-même, l'utilisation des services en GSM, ni dégrader la qualité de ces services. Ce motif ne justifie donc pas un maintien de la restriction au GSM.
« Optimiser le partage des fréquences radioélectriques » et « Préserver l'efficacité de l'utilisation du spectre »
Ainsi que le précise la décision 2011/251/EU de la Commission européenne précitée, plusieurs technologies, dont le GSM, l'UMTS et le LTE, peuvent se partager de façon optimale les fréquences de la bande 900 MHz. La levée de la restriction ne saurait ainsi, par elle-même, porter atteinte à l'optimisation du partage des fréquences radioélectriques. Ce motif ne justifie donc pas un maintien de la restriction au GSM.
En outre, l'utilisation de la bande 900 MHz par des technologies autres que le GSM, plus performantes, contribue à améliorer l'efficacité de l'utilisation du spectre. Ce motif ne justifie donc pas non plus un maintien de la restriction au GSM dans l'autorisation d'Orange Caraïbe.
Il résulte de ce qui précède qu'aucun des motifs énumérés aux a à e du II de l'article L. 42 du CPCE ne s'oppose à la levée de la restriction à la technologie GSM prévue dans l'autorisation d'Orange Caraïbe dans la bande 900 MHz en Guyane.
En second lieu, il convient d'examiner le sixième et dernier motif prévu au II de l'article L. 42 du CPCE. Ce motif prévoit qu'une restriction ne peut être maintenue « que si cela est nécessaire » pour « réaliser un objectif prévu à l'article L. 32-1 du CPCE ».
La question de la levée des restrictions technologiques dans la bande 900 MHz étant sans incidence sur la réalisation des objectifs énumérés aux 1°, 3° bis, 4° à 6°, 8°, 12° et 14° à 16° du II de l'article L. 32-1 du CPCE, ne sont examinés dans les développement qui suivent que les autres objectifs mentionnés à cet article.
Sur les objectifs mentionnés aux 13° et 17° du II de l'article L. 32-1 du CPCE
« 13° [Veiller] au respect de la plus grande neutralité possible, d'un point de vue technologique, des mesures qu'ils prennent » et « 17° [Veiller] à ce que tous les types de technologies et tous les types de services de communications électroniques puissent être utilisés dans les bandes de fréquences disponibles pour ces services lorsque cela est possible ».
La levée des restrictions technologiques dans la bande 900 MHz contribue précisément et directement à la poursuite de ces deux objectifs.
Sur les objectifs mentionnés aux 2°, 3° ter et 9° du II de l'article L. 32-1 du CPCE.
« 2° [Veiller] à l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques. A ce titre, ils veillent à l'exercice de la concurrence relative à la transmission des contenus et, lorsque cela est approprié, à la promotion d'une concurrence fondée sur les infrastructures » ; « 3° ter [Veiller] à tenir compte de la diversité des situations en matière de concurrence et de consommation dans les différentes zones géographiques du territoire national » ; « 9° [Veiller] à l'absence de discrimination, dans des circonstances analogues, dans le traitement des opérateurs »
L'attribution des fréquences en bande 900 MHz en Guyane ayant été réalisée dans un contexte technologique donné, il est nécessaire de vérifier que la levée de la restriction à la technologie GSM dans l'autorisation d'Orange Caraïbe n'engendre pas une distorsion de concurrence entre opérateurs pour la fourniture d'autres services que ceux actuellement fournis.
Analyse relative à la levée des restrictions conduisant à la possibilité d'utiliser de l'UMTS dans la bande 900 MHz en Guyane
L'ensemble des opérateurs présents en Guyane sont, à ce jour, en mesure de proposer des services 3G par l'utilisation des fréquences qui leur ont par ailleurs été attribuées dans la bande 2,1 GHz depuis plusieurs années. La plupart d'entre eux fournissent ainsi aujourd'hui en Guyane des services mobiles 3G. En conséquence, et au regard des patrimoines de fréquences dont disposent les opérateurs pour fournir des services 3G en Guyane, autoriser Orange Caraïbe à réutiliser ses fréquences 900 MHz pour exploiter un réseau 3G n'est pas de nature à remettre en cause la situation concurrentielle actuelle sur le marché dans ce département.
Analyse relative à la levée des restrictions conduisant à la possibilité d'utiliser du LTE dans la bande 900 MHz en Guyane
La situation est en revanche différente s'agissant de l'exploitation d'un réseau à très haut débit mobile (4G) à la norme LTE en Guyane dès lors que, à ce jour, aucun opérateur ne dispose d'autorisation lui permettant de fournir des services 4G dans ce département.
Or il existe aujourd'hui des solutions permettant la réutilisation pour le LTE des bandes de fréquences historiquement utilisées pour le GSM. Bien qu'il soit moins mature et moins développé que l'écosystème « LTE 1 800 MHz » (178 réseaux existants, dans plus de 70 pays), l'écosystème « LTE 900 MHz » commence à se développer (quelques réseaux déployés en Asie par exemple). En ce qui concerne les terminaux, une part importante des terminaux LTE introduits sur le marché supportent aujourd'hui le LTE en bande 900 MHz (en juillet 2014, environ 15% des terminaux LTE, selon le Global mobile Suppliers Association).
Ainsi, lever la restriction à la technologie GSM prévue dans l'autorisation d'Orange Caraïbe en bande 900 MHz en Guyane pourrait permettre à cet opérateur de fournir des services 4G avant les autres, alors qu'il est prévu de lancer prochainement dans le département une procédure d'attribution des fréquences disponibles pour établir et exploiter un réseau 4G. Permettre à Orange Caraïbe d'exploiter un réseau 4G avant l'issue de la prochaine procédure d'attribution de fréquences en Guyane pourrait ainsi faire obstacle à l'exercice d'une concurrence effective et loyale sur le marché.
Dès lors, compte tenu notamment de la situation de marché actuelle, et afin « que soient respectés le principe d'égalité entre opérateurs et les conditions d'une concurrence effective », il apparaît nécessaire de maintenir, à ce stade, la restriction aux technologies GSM et UMTS dans l'autorisation d'utilisation de fréquences de la bande 900 MHz dont est titulaire Orange Caraïbe, sans préjudice toutefois du réexamen des conditions d'utilisation de fréquences attachées à l'autorisation d'Orange Caraïbe qui pourrait intervenir ultérieurement.
En conséquence, l'examen des objectifs suivants porte uniquement sur l'hypothèse d'une levée de la restriction à la technologie GSM pour permettre à Orange Caraïbe d'établir et exploiter un réseau 3G en bande 900 MHz.
Sur les objectifs 3°, 7°, 10°, 11° et 12°bis du II de l'article L. 32-1 du CPCE
« 3° [Veiller] au développement de l'emploi, de l'investissement efficace notamment dans les infrastructures améliorées et de nouvelle génération, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des communications électroniques ».
La levée de la restriction au GSM dans l'autorisation d'Orange Caraïbe en bande 900 MHz permettra à l'opérateur de réutiliser certains sites déployés dans cette bande pour mettre en œuvre l'UMTS, ce qui est de nature à contribuer au développement de l'investissement efficace. Cette réutilisation devrait permettre également à l'opérateur (de même qu'à ceux qui formuleraient une demande similaire) de fournir une meilleure couverture et qualité des services mobiles, contribuant ainsi, toutes choses égales par ailleurs, au développement de nouveaux services de communications électroniques et, par voie de conséquences, à l'innovation, la compétitivité et l'emploi, au niveau de l'ensemble du secteur des communications électroniques et de l'économie en général. Il n'apparait donc pas nécessaire de maintenir dans l'autorisation d'Orange Caraïbe en bande 900 MHz la restriction à la technologie GSM pour réaliser cet objectif.
« 7° [Veiller] à la prise en compte de l'intérêt de l'ensemble des territoires et des utilisateurs, notamment handicapés, âgés ou ayant des besoins sociaux spécifiques, dans l'accès aux services et aux équipements »
La demande d'Orange Caraïbe de réexamen de son autorisation dans la bande 900 MHz en Guyane afin de pouvoir utiliser les fréquences qui lui ont été attribuées pour exploiter, non plus seulement un réseau 2G, mais également un réseau 3G, vise en particulier à « la prise en compte de l'intérêt de l'ensemble des territoires et des utilisateurs » en permettant à la population guyannaise située dans des zones présentant une faible densité de population de profiter de services enrichis.
En effet, à ce jour, Orange Caraïbe couvre en services 3G environ 78% de la population de Guyane par l'utilisation de fréquences de la bande 2,1 GHz. L'empreinte géographique de cette couverture correspond aux zones denses ou « zones de vie », principalement situées le long de la côte. Orange Caraïbe souhaite désormais étendre la fourniture de services 3G dans des zones moins densément peuplées et rurales. Le département de Guyane étant étendu, et présentant une faible densité de population sur la majeure partie du territoire, en dehors des zones côtières les plus denses, l'utilisation de fréquences basses pour couvrir les zones rurales et les axes de communications des zones moins densément peuplées est particulièrement adaptée. C'est dans cette logique, et après avoir mené des expérimentations en 2012, qu'Orange Caraïbe a demandé à pouvoir établir et exploiter un réseau 3G par l'utilisation de ses fréquences en bande 900 MHz.
La levée de la restriction à la technologie GSM en bande 900 MHz en Guyane dans l'autorisation d'Orange Caraïbe pour lui permettre d'exploiter un réseau UMTS contribue donc précisément à la poursuite de cet objectif.
« 10° [Veiller] à la mise en place et au développement de réseaux et de services et à l'interopérabilité des services au niveau européen »
La levée des restrictions technologiques dans la bande 900 MHz consiste à élargir les technologies pouvant être utilisées dans ces bandes, conformément au cadre européen qui en fixe les conditions techniques d'utilisation. Il n'apparaît donc pas nécessaire de maintenir les restrictions technologiques pour réaliser cet objectif, puisque des décisions européennes ont déjà fixé la liste des conditions d'usage de ces fréquences.
« 11° [Veiller] à l'utilisation et à la gestion efficace des fréquences radioélectriques et des ressources de numérotation »
La levée des restrictions technologiques dans la bande 900 MHz permet une utilisation plus efficace des fréquences par la mise en œuvre dans cette bande d'autres technologies plus performantes que le GSM, tout en permettant à Orange Caraïbe si l'opérateur le souhaite, de poursuivre, sur tout ou partie de ses fréquences, l'exploitation d'un réseau GSM. La levée de la restriction dans l'autorisation de l'opérateur pour lui permettre d'exploiter un réseau 3G en bande 900 MHz contribue ainsi à la poursuite de cet objectif.
« 12° bis. [Veiller] à un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé de la population, conjointement avec les ministres chargés de la santé et de l'environnement »
Pour les mêmes raisons que précédemment indiquées, il n'apparaît pas nécessaire de maintenir les restrictions technologiques pour réaliser cet objectif, étant donné l'existence par ailleurs d'une réglementation qui continuera à exister.
Conclusion
L'Autorité répond favorablement à la demande d'Orange Caraïbe. La présente décision a ainsi pour objet d'autoriser la réutilisation, pour l'UMTS, des fréquences qui lui ont été attribuées dans la bande 900 MHz en Guyane par la décision n° 2010-1388 modifiée en date du 16 décembre 2010 qu'elle modifie en conséquence.
Les modifications qui sont apportées à la décision n° 2010-1388 précitée ont vocation à :
- permettre à Orange Caraïbe de réutiliser, en Guyane, ses fréquences de la bande 900 MHz pour l'UMTS ;
- préciser la désignation des fréquences attribuées à Orange Caraïbe, en indiquant les bandes de fréquences pouvant être utilisées plutôt que les canaux GSM ;
- prévoir les redevances correspondant à l'utilisation de la bande 900 MHz en UMTS.
Décide :
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