JORF n°0270 du 21 novembre 2010

I-2. Cadre juridique de la décision
I-2.1. Le deuxième cycle d'analyse des marchés de terminaison d'appel vocal mobile
Analyse des marchés

La décision n° 2007-0810 de l'Autorité en date du 4 octobre 2007 susvisée, « portant sur la détermination des marchés pertinents relatifs à la terminaison d'appel vocal sur les réseaux mobiles français en métropole, la désignation d'opérateurs exerçant une influence significative sur ces marchés et les obligations imposées à ce titre pour la période 2008-2010 », a déclaré pertinent chacun des trois marchés de gros de la terminaison d'appel vocal mobile sur les réseaux d'Orange France, de SFR et de Bouygues Telecom. L'analyse menée par l'Autorité l'a conduite à déclarer les trois opérateurs mobiles métropolitains puissants sur leurs marchés respectifs de terminaison d'appel vocal.
En conséquence, la décision n° 2007-0810 susvisée a imposé à ces opérateurs, pour la période 2008-2010, les obligations d'accès et d'interconnexion, de non-discrimination, de transparence, de publication d'une offre de référence, de comptabilisation des coûts et de séparation comptable, ainsi que de pratiquer des tarifs reflétant les coûts correspondants pour les prestations de terminaison d'appel vocal mobile et d'accès aux sites relatives à la terminaison d'appel vocal. Au titre de cette dernière obligation, les trois opérateurs sont soumis sur la durée de l'analyse à un encadrement tarifaire pluriannuel de leurs prestations de terminaison d'appel vocal mobile, sous la forme d'un plafond. Pour être pleinement efficace, cette obligation s'applique à la fois à la tarification de la prestation d'acheminement du trafic de terminaison d'appel vocal (tarifée en c€/min) d'intra-ZA et à la tarification de la composante de capacité formée par la location de blocs primaires numériques (tarifée de manière unitaire en €/BPN/an).
Il convient de bien noter que l'encadrement des niveaux tarifaires des terminaisons d'appel que l'Autorité spécifie pour les opérateurs consiste à fixer des plafonds que les tarifs de ces prestations ne doivent pas dépasser, laissant la liberté aux opérateurs de fixer leurs tarifs sous ces plafonds, au niveau qu'ils jugent pertinent. En particulier, il est de la seule responsabilité de l'opérateur de s'assurer que ses structures tarifaires sont cohérentes entre les marchés de gros et les marchés de détail et qu'elles ne l'exposent pas au risque de se voir sanctionné au titre du droit commun de la concurrence pour des pratiques exercées sur un marché de détail connexe au marché de gros sur lequel il détient une position dominante.

Encadrement tarifaire

La décision n° 2007-0810 précitée a précisé les plafonds tarifaires applicables sur les dix-huit premiers mois du cycle de trois ans de l'analyse de marché, soit du 1er janvier 2008 au 30 juin 2009, en référence au concept de coûts complets distribués. Ces plafonds étaient de 8,5 cEUR/min pour Bouygues Telecom et de 6,5 cEUR/min pour Orange France et SFR.
L'Autorité a souhaité cette division du cycle en deux périodes pour favoriser autant que possible la prise en compte des travaux d'harmonisation des politiques de régulation des terminaisons d'appels sur le plan européen et encourager leur progression. Ces travaux ont abouti à l'adoption en mars 2008 d'une position commune du Groupe des régulateurs européens (3) et à la mise en consultation publique à l'été 2008 d'un projet de recommandation de la Commission européenne sur la régulation des terminaisons d'appel fixe et mobile. Ces documents sont évoqués à la section suivante.
L'Autorité a alors précisé, dans un second temps, par la décision n° 2008-0176 susvisée en date du 2 décembre 2008, les plafonds tarifaires applicables sur les dix-huit derniers mois du cycle de trois ans d'analyse de marché, soit du 1er juillet 2009 au 31 décembre 2010.
Dans cette décision, au regard du développement actuel des marchés français ― maturité des réseaux mobiles téléphoniques, convergence et concurrence croissantes avec les réseaux fixes, fort développement des offres d'abondance (forfaits et offres illimitées, éventuellement dans certaines tranches horaires), tendance forte à la différenciation des tarifs d'appels mobile en fonction du réseau de destination ― l'Autorité a fait évoluer les références de coûts, de manière à ce que la régulation du marché de la terminaison d'appel mobile soit économiquement plus adaptée et efficace.
En particulier, compte tenu des objectifs de régulation qui lui sont assignés par l'article L. 32-1 du CPCE, l'Autorité estime que le niveau optimal de tarification de la terminaison d'appel est un niveau qui reflète les coûts incrémentaux de long terme, c'est-à-dire les seuls coûts supplémentaires encourus par un opérateur efficace pour terminer sur son propre réseau les appels off net d'un opérateur tiers, par rapport à une situation où il ne fournirait pas cette prestation de terminaison d'appel. Concrètement, ces coûts correspondent aux investissements nécessaires à l'accroissement de la capacité du réseau, afin de supporter le trafic entrant. A contrario, ne sont pas considérés comme des coûts incrémentaux les coûts liés à la couverture du territoire, jusqu'alors partiellement recouvrés par les charges de terminaison déterminées selon le standard des coûts complets et conduisant au financement, notamment par les opérateurs fixes, d'une part du déploiement des réseaux mobiles.
Ainsi, un encadrement tarifaire défini en référence aux coûts incrémentaux permettra le développement d'une concurrence saine et loyale entre les opérateurs mobiles, mais aussi entre les opérateurs mobiles et fixes, et incitera le marché à modifier la structure tarifaire des offres afin de mieux refléter la structure de coût de l'industrie, au bénéfice des consommateurs.
Ce changement de concept a été préalablement envisagé dès l'analyse de marché de 2007 (p. 76 de la décision n° 2007-0810), à nouveau exposé dans la consultation publique de septembre 2008 (p. 46 à 54) et enfin resoumis à consultation publique en octobre 2008 (p. 15 à 38).
Compte tenu du caractère structurant pour le secteur des tarifs de terminaison d'appel vocal mobile et des contraintes associées à la modification des offres de détail, les opérateurs de réseaux mobiles ont fait valoir qu'une période de transition était nécessaire afin de laisser au marché le temps de s'adapter et de ne pas déstabiliser l'équilibre de certaines offres de détail. Par conséquent, l'Autorité a estimé que, si les coûts incrémentaux constituent une référence adaptée de coûts pertinents, il convient de n'atteindre cette référence de coûts qu'au terme d'une période de transition de plusieurs années.
En cohérence avec le cadre réglementaire et le contexte européen, l'Autorité vise à terme une régulation symétrique des tarifs de terminaison d'appel (plafond tarifaire unique pour tous les opérateurs). Toutefois, le maintien d'une asymétrie tarifaire lui est apparu justifié de façon transitoire. En effet, s'il n'était pas partiellement compensé, l'important écart qui demeure entre les tarifs de terminaison d'appel mobile et les coûts sous-jacents, conjugué aux déséquilibres de trafic mobile off net entre Bouygues Telecom et ses concurrents, provoquerait un déséquilibre artificiellement élevé des soldes financiers d'interconnexion au détriment de Bouygues Telecom, et par suite, une distorsion de concurrence pénalisante pour ce dernier et procédant du choix de l'Autorité de mettre en œuvre une période de transition. A contrario, d'éventuels effets de l'entrée tardive ou surcoûts de réseau subis par Bouygues Telecom ne sont plus significatifs en matière de coûts incrémentaux et ne sont donc plus pris en compte pour la fixation de l'asymétrie tarifaire. Cette approche est parfaitement conforme à la position commune du Groupe des régulateurs européens sur le sujet.
Dans ces circonstances, et compte tenu des écarts subsistant entre les tarifs de terminaison d'appel mobile et les coûts sous-jacents et des transferts financiers qui en résultent au profit des opérateurs mobiles, l'Autorité a poursuivi sa politique de baisse progressive et proportionnée des plafonds tarifaires sur les dix-huit derniers mois du cycle d'analyse de marché 2008-2010. Dans la décision n° 2008-1176 susvisée, l'Autorité a imposé une baisse au 1er juillet 2009 du tarif de terminaison d'appel mobile de 6,5 à 4,5 c€/min pour Orange France et SFR et de 8,5 à 6 c€/min pour Bouygues Telecom, puis une nouvelle baisse au 1er juillet 2010, le plafond passant alors de 4,5 à 3 c€/min pour Orange France et SFR et de 6 à 4 c€/min pour Bouygues Telecom.

(3) Position commune ERG (07) 83 du 12 mars 2008.

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I-2.1. Le deuxième cycle d'analyse des marchés de terminaison d'appel vocal mobile

Analyse des marchés

En conséquence, la décision n° 2007-0810 susvisée a imposé à ces opérateurs, pour la période 2008-2010, les obligations d'accès et d'interconnexion, de non-discrimination, de transparence, de publication d'une offre de référence, de comptabilisation des coûts et de séparation comptable, ainsi que de pratiquer des tarifs reflétant les coûts correspondants pour les prestations de terminaison d'appel vocal mobile et d'accès aux sites relatives à la terminaison d'appel vocal. Au titre de cette dernière obligation, les trois opérateurs sont soumis sur la durée de l'analyse à un encadrement tarifaire pluriannuel de leurs prestations de terminaison d'appel vocal mobile, sous la forme d'un plafond. Pour être pleinement efficace, cette obligation s'applique à la fois à la tarification de la prestation d'acheminement du trafic de terminaison d'appel vocal (tarifée en c€/min) d'intra-ZA et à la tarification de la composante de capacité formée par la location de blocs primaires numériques (tarifée de manière unitaire en €/BPN/an).

Il convient de bien noter que l'encadrement des niveaux tarifaires des terminaisons d'appel que l'Autorité spécifie pour les opérateurs consiste à fixer des plafonds que les tarifs de ces prestations ne doivent pas dépasser, laissant la liberté aux opérateurs de fixer leurs tarifs sous ces plafonds, au niveau qu'ils jugent pertinent. En particulier, il est de la seule responsabilité de l'opérateur de s'assurer que ses structures tarifaires sont cohérentes entre les marchés de gros et les marchés de détail et qu'elles ne l'exposent pas au risque de se voir sanctionné au titre du droit commun de la concurrence pour des pratiques exercées sur un marché de détail connexe au marché de gros sur lequel il détient une position dominante.

Encadrement tarifaire

L'Autorité a souhaité cette division du cycle en deux périodes pour favoriser autant que possible la prise en compte des travaux d'harmonisation des politiques de régulation des terminaisons d'appels sur le plan européen et encourager leur progression. Ces travaux ont abouti à l'adoption en mars 2008 d'une position commune du Groupe des régulateurs européens (3) et à la mise en consultation publique à l'été 2008 d'un projet de recommandation de la Commission européenne sur la régulation des terminaisons d'appel fixe et mobile. Ces documents sont évoqués à la section suivante.

L'Autorité a alors précisé, dans un second temps, par la décision n° 2008-0176 susvisée en date du 2 décembre 2008, les plafonds tarifaires applicables sur les dix-huit derniers mois du cycle de trois ans d'analyse de marché, soit du 1er juillet 2009 au 31 décembre 2010.

Dans cette décision, au regard du développement actuel des marchés français ― maturité des réseaux mobiles téléphoniques, convergence et concurrence croissantes avec les réseaux fixes, fort développement des offres d'abondance (forfaits et offres illimitées, éventuellement dans certaines tranches horaires), tendance forte à la différenciation des tarifs d'appels mobile en fonction du réseau de destination ― l'Autorité a fait évoluer les références de coûts, de manière à ce que la régulation du marché de la terminaison d'appel mobile soit économiquement plus adaptée et efficace.

En particulier, compte tenu des objectifs de régulation qui lui sont assignés par l'article L. 32-1 du CPCE, l'Autorité estime que le niveau optimal de tarification de la terminaison d'appel est un niveau qui reflète les coûts incrémentaux de long terme, c'est-à-dire les seuls coûts supplémentaires encourus par un opérateur efficace pour terminer sur son propre réseau les appels off net d'un opérateur tiers, par rapport à une situation où il ne fournirait pas cette prestation de terminaison d'appel. Concrètement, ces coûts correspondent aux investissements nécessaires à l'accroissement de la capacité du réseau, afin de supporter le trafic entrant. A contrario, ne sont pas considérés comme des coûts incrémentaux les coûts liés à la couverture du territoire, jusqu'alors partiellement recouvrés par les charges de terminaison déterminées selon le standard des coûts complets et conduisant au financement, notamment par les opérateurs fixes, d'une part du déploiement des réseaux mobiles.

Ainsi, un encadrement tarifaire défini en référence aux coûts incrémentaux permettra le développement d'une concurrence saine et loyale entre les opérateurs mobiles, mais aussi entre les opérateurs mobiles et fixes, et incitera le marché à modifier la structure tarifaire des offres afin de mieux refléter la structure de coût de l'industrie, au bénéfice des consommateurs.

Ce changement de concept a été préalablement envisagé dès l'analyse de marché de 2007 (p. 76 de la décision n° 2007-0810), à nouveau exposé dans la consultation publique de septembre 2008 (p. 46 à 54) et enfin resoumis à consultation publique en octobre 2008 (p. 15 à 38).

Compte tenu du caractère structurant pour le secteur des tarifs de terminaison d'appel vocal mobile et des contraintes associées à la modification des offres de détail, les opérateurs de réseaux mobiles ont fait valoir qu'une période de transition était nécessaire afin de laisser au marché le temps de s'adapter et de ne pas déstabiliser l'équilibre de certaines offres de détail. Par conséquent, l'Autorité a estimé que, si les coûts incrémentaux constituent une référence adaptée de coûts pertinents, il convient de n'atteindre cette référence de coûts qu'au terme d'une période de transition de plusieurs années.

En cohérence avec le cadre réglementaire et le contexte européen, l'Autorité vise à terme une régulation symétrique des tarifs de terminaison d'appel (plafond tarifaire unique pour tous les opérateurs). Toutefois, le maintien d'une asymétrie tarifaire lui est apparu justifié de façon transitoire. En effet, s'il n'était pas partiellement compensé, l'important écart qui demeure entre les tarifs de terminaison d'appel mobile et les coûts sous-jacents, conjugué aux déséquilibres de trafic mobile off net entre Bouygues Telecom et ses concurrents, provoquerait un déséquilibre artificiellement élevé des soldes financiers d'interconnexion au détriment de Bouygues Telecom, et par suite, une distorsion de concurrence pénalisante pour ce dernier et procédant du choix de l'Autorité de mettre en œuvre une période de transition. A contrario, d'éventuels effets de l'entrée tardive ou surcoûts de réseau subis par Bouygues Telecom ne sont plus significatifs en matière de coûts incrémentaux et ne sont donc plus pris en compte pour la fixation de l'asymétrie tarifaire. Cette approche est parfaitement conforme à la position commune du Groupe des régulateurs européens sur le sujet.

Dans ces circonstances, et compte tenu des écarts subsistant entre les tarifs de terminaison d'appel mobile et les coûts sous-jacents et des transferts financiers qui en résultent au profit des opérateurs mobiles, l'Autorité a poursuivi sa politique de baisse progressive et proportionnée des plafonds tarifaires sur les dix-huit derniers mois du cycle d'analyse de marché 2008-2010. Dans la décision n° 2008-1176 susvisée, l'Autorité a imposé une baisse au 1er juillet 2009 du tarif de terminaison d'appel mobile de 6,5 à 4,5 c€/min pour Orange France et SFR et de 8,5 à 6 c€/min pour Bouygues Telecom, puis une nouvelle baisse au 1er juillet 2010, le plafond passant alors de 4,5 à 3 c€/min pour Orange France et SFR et de 6 à 4 c€/min pour Bouygues Telecom.

(3) Position commune ERG (07) 83 du 12 mars 2008.