ANNEXE III
MESURE DE L'IMPACT DES PROJETS D'ACTES LÉGISLATIFS EUROPÉENS DÈS LEUR NÉGOCIATION

Chaque ministère assume, dans son domaine propre, la responsabilité de la préparation de la mise en œuvre du droit de l'Union en droit interne. Cette responsabilité commence en amont de l'adoption des actes législatifs par les institutions européennes, c'est-à-dire des directives et règlements. Les effets sur le droit interne des dispositions envisagées et les contraintes ou difficultés qui pourront en résulter doivent être mesurés et pris en compte dès le stade de l'élaboration et de la négociation des actes de l'Union. Une vigilance particulière mérite d'être accordée à ce stade au choix de l'instrument juridique soumis à la négociation. Il est de peu d'intérêts de faire le choix d'une directive lorsque sont négociées des règles qui ne laisseront aux Etats membres aucune marge de manœuvre dans la mise en œuvre du droit de l'UE : dans la mesure du possible, la forme du règlement devrait en ce cas être privilégiée.

I. - Règles générales

L'activité normative de l'Union doit être gouvernée par les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il convient d'examiner chaque proposition d'acte législatif européen à la lumière de ces principes, qui conduisent à écarter de leur champ les questions qui peuvent être réglées au niveau national par chaque Etat membre.
Il faut également faire en sorte, au cours de la négociation, que soit fixée dans l'acte adopté par les institutions européennes une échéance de mise en œuvre compatible avec les difficultés d'ordre interne à surmonter pour la complète application de l'acte négocié, telles qu'elles ont pu être identifiées à ce stade. La demande de mise en œuvre progressive d'un acte peut être un moyen de surmonter ces difficultés, dès lors que les délais ainsi obtenus sont effectivement mis à profit pour appliquer la stratégie initialement définie pour la mise en œuvre de l'acte. Il appartient au ministère chef de file d'alerter de ces difficultés le SGAE qui en informe la Représentation permanente.

II. - Analyse de l'impact du projet de texte pour la France

a) Tout projet d'acte législatif des institutions européennes doit impérativement donner lieu à une analyse préalable de ses impacts juridiques, budgétaires, techniques ou administratifs pour la France, y compris, le cas échéant, pour les collectivités territoriales, ainsi que de ses conséquences sur le secteur d'activité concerné et la coopération transfrontière. Ce travail prend la forme d'une fiche d'impact simplifiée qui peut notamment se fonder sur l'étude d'impact réalisée par la Commission européenne, transmise par le SGAE aux ministères. Afin de conduire une analyse pertinente, les services responsables de la mise en œuvre de la proposition d'acte législatif sont étroitement associés aux équipes responsables de leur négociation. Cette association s'effectue, pour les actes les plus importants ou les plus complexes, par la constitution d'une équipe interministérielle dédiée.
Cette fiche d'impact simplifiée est fournie par le ministère chef de file, sur l'invitation du SGAE dans les trois semaines suivant la transmission aux assemblées d'une proposition d'acte législatif européen dans le cadre de la procédure de l'article 88-4 de la Constitution.
Cette fiche dresse la liste des textes de droit interne dont l'élaboration ou la modification seront nécessaires en cas d'adoption de l'acte législatif européen. Elle indique quelles sont les difficultés de mise en œuvre déjà identifiées. Il peut s'agir, en particulier :

- d'interrogations sur le choix du niveau de texte adéquat dans la hiérarchie des normes internes au vu, en particulier, de la position adoptée par le Conseil d'Etat dans le cadre de la procédure instituée par la circulaire du 13 décembre 1999 relative à l'application de l'article 88-4 de la Constitution ;
- de difficultés d'interprétation ou de risques d'incohérence au regard des dispositions de droit interne existantes liés à une insuffisante qualité rédactionnelle du texte communautaire. Cette fiche est accompagnée d'une première évaluation portant sur les impacts autres que juridiques de l'acte, ainsi que d'un avis sur le principe du texte. Les positions du Gouvernement dans la négociation doivent tenir compte de ces différents impacts. L'analyse ainsi effectuée permet d'éclairer la négociation dès le stade initial et doit donc être partagée avec l'équipe responsable de la négociation.

b) Lorsqu'intervient l'accord politique entre institutions européennes sur l'acte législatif, le SGAE transmet le texte de l'accord à l'équipe responsable de la négociation qui commence à élaborer le plan de mise en œuvre du texte. Ce plan de mise en œuvre est élaboré dans un délai impératif fixé par le SGAE et a pour objet d'approfondir l'analyse d'impact réalisée précédemment dans la fiche d'impact simplifiée. Sans verser dans un formalisme excessif et avec le degré de finesse autorisée par ce stade de la négociation, a priori définitif, ce plan de mise en œuvre doit :

- comporter un tableau de concordance, article par article, entre l'acte issu de l'accord politique et les dispositions de droit interne appelées à faire l'objet de modifications lors de la mise en œuvre ;
- comporter un échéancier de mise en œuvre ;
- permettre de mesurer les impacts techniques, budgétaires et administratifs de l'acte ainsi stabilisé.

Le plan de mise en œuvre du texte dresse également la liste des organismes dont la consultation constitue un préalable nécessaire à la mise en œuvre en droit interne des actes législatifs européens. Dès ce stade, une attention particulière devra être prêtée à l'association des collectivités territoriales et les territoires d'outre-mer lorsque la proposition d'acte législatif négociée affecte leurs domaines de compétences.
c) Lorsqu'intervient la publication de l'acte législatif européen, le SGAE le transmet au ministère désigné en qualité de chef de file, aux autres ministères intéressés et au secrétariat général du Gouvernement (SGG). Dans un délai impératif fixé par le SGAE, le ministère chef de file complète en tant que de besoin le plan de mise en œuvre et transmet, le cas échéant, une version actualisée du tableau de concordance qui permette d'identifier clairement les dispositions concernées. Dans le même temps, chacun des ministères participant à la mise en œuvre adresse au SGAE un échéancier d'adoption des textes relevant de ses attributions, accompagné, pour chacun de ces textes, d'un numéro NOR et d'un avant-projet de rédaction.
Les délais requis pour l'élaboration des textes doivent être déterminés avec réalisme. Il convient, en particulier, de prendre toutes mesures pour concilier les procédures de consultation applicables à certains textes, par exemple la consultation d'instances représentant les professions, avec le respect des délais de mise en œuvre.
C'est à ce stade qu'il convient également d'identifier les difficultés qui subsisteraient dans l'interprétation du texte de droit de l'Union. En cas de difficulté sérieuse, le SGAE et, le cas échéant, la direction des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères sont saisis sans délai.
S'il apparaît, dès la présentation du projet d'acte ou au cours de sa négociation, que l'insertion dans le droit interne du texte examiné par les co-législateurs de l'Union est susceptible de soulever des problèmes juridiques délicats, le Conseil d'Etat peut être saisi sans attendre d'une demande d'avis, selon les modalités prévues par la circulaire du 30 janvier 2003 relative à la saisine pour avis du Conseil d'Etat lors de la négociation d'actes législatifs de l'Union européenne (circulaire n° 4-904/SG).