Paris, le 16 janvier 2009.
Le Premier ministre à Monsieur le ministre d'Etat,
Mesdames et Messieurs les ministres
La politique immobilière de l'Etat répond à une triple préoccupation : assurer aux agents de l'Etat un cadre de travail de qualité et fonctionnel ; faire bénéficier les usagers de bonnes conditions d'accueil ; utiliser le patrimoine public dans des conditions qui garantissent la performance immobilière et la préservation de sa valeur. S'y ajoute la nécessité de développer l'offre de logements sur certains biens libérés, devenus inutiles au service public.
Or, comme l'ont justement rappelé de récents travaux parlementaires, la performance immobilière de l'Etat demeure encore insuffisante, en particulier en matière d'occupation des locaux et d'entretien du parc.
Les conseils de modernisation des politiques publiques des 12 décembre 2007 et 4 avril 2008 ont décidé de professionnaliser la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, afin de réduire le volume du parc de bureaux et de faire en sorte qu'il soit plus fonctionnel, moins cher et mieux entretenu. Il convient désormais que l'Etat assume effectivement son rôle de propriétaire, en matière d'utilisation et de valorisation de ses biens. A cet effet, dans un souci d'unification de la politique immobilière, il est décidé que le ministre chargé du budget et du domaine sera désormais responsable unique de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat et de la bonne utilisation de celui-ci en matière de bureaux. Le service France Domaine, relevant de la direction générale des finances publiques, aura ainsi pour mission de mettre en œuvre un processus de contractualisation avec les administrations occupantes, de percevoir des loyers correspondant à la valeur de marché des bureaux occupés, de s'assurer de l'entretien correct du parc et de veiller au respect de la norme de 12 mètres carrés de surface utile nette par poste de travail. Les procédures applicables à ces différentes missions sont détaillées en annexe 1.
Pour accompagner cette redéfinition des compétences, le Gouvernement a arrêté le plan de réforme dont la présente circulaire détaille le contenu. J'adresse parallèlement des instructions aux préfets sur leur rôle dans la mise en œuvre de cette stratégie immobilière, au plan local.
I. ― Un nouveau cadre, unifié, de la politique immobilière
Les trois réformes suivantes sont mises en œuvre pour unifier la gestion patrimoniale de l'Etat, au plan juridique, financier et opérationnel.
- La suppression du régime juridique de l'affectation
et la mise en place des conventions d'utilisation
Le régime de l'affectation des biens domaniaux est abrogé par le décret n° 2008-1248 du 1er décembre 2008 et remplacé par un régime de conventions conclues entre « l'Etat propriétaire » et les utilisateurs (administrations et opérateurs). Une convention d'utilisation sera établie, à partir de 2009, entre le service France Domaine et l'administration occupante, pour chaque bien domanial, sur le modèle diffusé prochainement.
La convention d'utilisation précisera le loyer budgétaire et son indexation, les critères d'amélioration de la performance immobilière, le ratio d'occupation cible, l'entretien immobilier relevant du propriétaire et les conditions de rupture ou de renouvellement de ladite convention. Cette analyse de l'occupation de chaque bien domanial sera l'occasion d'examiner l'opportunité de l'occupation de ce bien, du point de vue du propriétaire. Les conventions concernant des biens particuliers (réserves foncières, prisons, monuments historiques...) seront adaptées, afin de tenir compte de leurs spécificités. L'établissement des conventions doit concerner en priorité les immeubles soumis à loyer budgétaire, au fur et à mesure de l'extension de ce périmètre (cf. infra II-4).
Les biens remis en dotation aux opérateurs seront maintenus à leur disposition, dans le cadre du dispositif conventionnel, qui sera mis en place.
- Une évolution de la règle d'intéressement des occupants
aux cessions vers une plus grande mutualisation
Depuis la création du compte d'affectation spéciale (CAS) « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », des règles d'intéressement ont été définies au bénéfice des administrations précédemment occupantes des biens cédés. Si ces règles incitatives pour les ministères ont permis de parvenir à un important volume annuel de cessions, elles se révèlent insatisfaisantes, en ce qu'elles privent les administrations dépourvues de produits de cessions des moyens de réaliser des opérations qui seraient pourtant intéressantes pour le patrimoine de l'Etat.
Un dispositif laissant davantage place à la mutualisation pour l'utilisation des produits de cession est donc institué par la loi de finances pour 2009 à partir du CAS « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Après versement de la contribution au désendettement, les ministères occupant les biens cédés en vertu d'une convention d'utilisation bénéficieront de 65 % du produit de la cession si les opérations envisagées répondent aux critères de performance immobilière. Ce dispositif permettra de conserver une forte incitation à la rationalisation immobilière, tout en dégageant des marges financières, au profit de projets que les ministères n'ont pas les moyens de financer, alors qu'ils sont pourtant cohérents avec la stratégie de modernisation de la gestion patrimoniale de l'Etat.
Les règles juridiques d'emploi de ces fonds seront assouplies par la charte de gestion. Les opérations seront examinées par le comité de la politique immobilière (cf. infra II-3).
- La création d'un programme « entretien des bâtiments de l'Etat »
La loi de finances pour 2009 a créé un programme du budget général pour financer l'entretien des bâtiments de l'Etat, relevant du propriétaire. Il a pour vocation de préserver la valeur des bâtiments. Ce programme favorisera donc la montée en puissance des opérations d'entretien préventif des bâtiments et de leurs contrôles réglementaires, ainsi que les travaux de rénovation thermique prévus par le Grenelle de l'environnement. Il financera aussi les besoins en entretien correctif, audits et expertises, remise en état de conformité. Les modalités de cette nouvelle politique d'entretien sont détaillées en annexe 2.
II. ― La poursuite de la stratégie de performance immobilière
- La transparence sur les surfaces et les ratios d'occupation
La publication annuelle de l'évolution des surfaces de bureaux occupés par l'Etat, ministère par ministère, sera opérée, à partir d'une situation de départ fixée au 1er janvier 2009. La maîtrise de l'évolution des surfaces supposera un suivi méticuleux, notamment à l'occasion des prises à bail ou de leur renouvellement, ainsi que des relogements d'administrations.
Les ratios d'occupation des bureaux de l'Etat seront également publiés, tel qu'observés en 2008, s'agissant des administrations centrales et des départements soumis à l'établissement des SPSI.
- Les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI)
Les SPSI, d'ores et déjà établis par les occupants et examinés par le Conseil de l'immobilier de l'Etat, doivent être davantage gouvernés par les objectifs de réduction du volume et du coût des surfaces occupées, locatives ou domaniales, ainsi que d'attribution aux administrations occupantes des locaux cohérents et fonctionnels.
Les besoins immobiliers des administrations, retracés dans les SPSI, sont appréhendés en fonction des orientations définies par la RGPP pour chaque administration, notamment en termes d'effectifs et de missions. Les SPSI validés seront par la suite opposables aux occupants, dans la conduite des opérations immobilières les concernant.
Les SPSI des administrations centrales doivent être validés au début de l'année 2009, après avis du Conseil de l'immobilier de l'Etat, qui a déjà procédé à un premier examen pour tous les ministères. Ils sont révisables en fonction de l'évolution des besoins des administrations occupantes.
Sur le territoire, les SPSI sont réalisés à l'échelle départementale, sous la responsabilité des préfets, y compris dans les départements des chefs-lieux de région, en y incluant dans ce dernier cas les structures régionales. Ils sont approuvés par les préfets de région, qui sont chargés de définir la stratégie immobilière régionale en application des instructions du ministre chargé du domaine. Dans les départements expérimentateurs où ils sont en cours d'élaboration, les SPSI devront avoir été arrêtés en 2009 sous la responsabilité des préfets, qui veillent à leur cohérence avec les orientations retenues dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat. Ils seront étendus dès 2009 à l'ensemble du territoire. Une instruction est adressée parallèlement aux préfets à ce sujet.
- Le comité de la politique immobilière
Il sera créé un comité de la politique immobilière par département ministériel. Ce comité examinera la cohérence avec les SPSI et la pertinence des opérations proposées, au regard de la performance immobilière des projets et des ressources budgétaires disponibles.
Il associera France Domaine et le ministère occupant, avec la participation du contrôleur budgétaire et comptable ministériel et du secrétariat général du comité d'orientation de la politique immobilière de l'Etat.
Le comité de la politique immobilière proportionnera son examen en fonction de la nature des dépenses immobilières proposées par le ministère, comme de l'origine de son financement (CAS « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », programme « entretien des bâtiments de l'Etat » et programmes de fonctionnement des ministères). L'examen se limitera à l'appréciation de la cohérence de l'ensemble des moyens mobilisables pour les opérations immobilières spécifiques qu'envisage de réaliser le ministère (exemples : réalisation de prisons, de commissariats de police, d'investissements immobiliers militaires, etc). A l'inverse, le comité procédera à une analyse attentive des opérations de bureaux banalisés. Il définira sa doctrine pour les cas intermédiaires.
Ces missions s'exerceront sans préjudice des compétences du comité de la politique immobilière et ne remettront pas en cause les fonctions des responsables de programme et des ordonnateurs de crédits des ministères.
- L'extension et l'activation du dispositif des loyers budgétaires
Les loyers budgétaires seront généralisés au 1er janvier 2010 à l'ensemble du territoire, sur le champ d'application actuellement en vigueur.
L'année 2009 sera donc mise à profit par la direction générale des finances publiques (France Domaine), pour établir prioritairement les conventions d'utilisation des biens déjà soumis à loyer budgétaire et pour préparer la mise en œuvre des loyers budgétaires dans les zones qui n'y sont pas encore soumises. Les ministères occupants apporteront leur plein concours à la conduite de ces deux missions.
A compter de cette même date et conformément au modèle précité de convention d'utilisation, les loyers budgétaires seront indexés sur l'indice du coût de la construction (ICC). Cependant, un taux différent pourra être retenu dans la convention d'utilisation, si la nature du bien et la pratique du marché sur ce type de bien le justifient.
Un dispositif d'ajustement des dotations dont disposent les administrations pour payer les loyers budgétaires sera également mis en place, dès 2009. Les occupants qui libèrent des surfaces ou choisissent une localisation moins coûteuse seront intéressés par le maintien, pendant deux ans, de la dotation antérieure. Si les occupants n'optimisent pas l'occupation des immeubles domaniaux, en l'absence de SPSI ou sans respecter les lignes directrices et le calendrier de leur SPSI validé, et alors qu'une solution de rationalisation leur a été proposée par la direction générale des finances publiques (France Domaine), ils pourront voir leur dotation ajustée, dans les conditions précisées par la charte de gestion. La nouvelle dotation sera établie en fonction de leurs besoins en surfaces, compte tenu des évolutions d'effectifs, et non du loyer des locaux qu'ils continuent d'occuper. Le ministre chargé du budget et du domaine est chargé de veiller à la mise en œuvre de ce dispositif.
III. ― Le recensement et la gestion dynamique du patrimoine
détenu ou occupé par les opérateurs de l'Etat
Le patrimoine détenu ou remis en dotation aux opérateurs devra continuer à être recensé et faire l'objet de la même politique d'activation dynamique pour responsabiliser les opérateurs sur sa valeur, surtout lorsque ces opérateurs perçoivent une subvention d'équilibre.
Un inventaire intégral du patrimoine des opérateurs de l'Etat est en cours. Au cas où les opérateurs n'apporteraient pas leur concours à cette opération d'inventaire et de dynamisation, les subventions qui leur sont versées seront réduites et la part variable de la rémunération de leur dirigeant sera ajustée. Par ailleurs, les biens occupés par les opérateurs de l'Etat qui peuvent être intégrés dans le dispositif des loyers budgétaires le seront.
Je demande à tous les ministres d'intégrer cet exercice prioritaire dans les modalités de la tutelle qu'ils exercent sur ces établissements.
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L'implantation immobilière des administrations, en particulier s'agissant des bureaux et des zones où l'immobilier a une grande valeur, doit désormais être gouvernée, non plus par un souci de prestige mais par une préoccupation de fonctionnalité et de bonne utilisation du patrimoine public.
Les conditions d'application de cette circulaire dans les services déconcentrés de l'Etat sont détaillées dans la circulaire aux préfets de ce jour, relative à la mise en œuvre locale de la politique immobilière de l'Etat.
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