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GUIDE DES PROCÉDURES DOMANIALES APPLICABLES

La mise en œuvre d'un Etat propriétaire unique, décidée par le CMPP, implique que les opérations domaniales soient conduites par le service France Domaine de la direction générale des finances publiques dès leur lancement, en concertation avec l'administration occupante, et non plus seulement au stade de la signature des actes juridiques touchant les immeubles concernés. Le déroulement des procédures indiqué ci-dessous, qui précise la répartition des responsabilités, devra donc être respecté.

1. Acquisition/prise à bail par l'Etat

Etape 1 : négociation d'un cahier des charges décrivant le besoin à satisfaire, entre France Domaine et l'administration occupante (surface, localisation, prix).
Etape 2 : examen par le propriétaire des immeubles domaniaux répondant au besoin.
Etape 3 : si réponse négative au point 2, recherche d'immeuble locatif sur le marché, par la direction générale des finances publiques (France Domaine).
Etape 4 : classement par la direction générale des finances publiques (France Domaine) des propositions en fonction de leur intérêt.
Etape 5 : négociation par la direction générale des finances publiques (France Domaine), assisté du ministère, des meilleures offres.
Etape 6 : établissement de l'avis domanial enrichi et/ou du dossier de remploi.
Etape 7 : conclusion de l'acte ou du bail, signé, pour l'Etat, par la direction générale des finances publiques (France Domaine), assisté de l'occupant.

2. Renouvellement du bail d'un bâtiment occupé
   par une administration auprès d'un bailleur

Etape 1 : entre 18 et 24 mois avant l'échéance, discussion bilatérale entre la direction générale des finances publiques (France Domaine) et l'occupant sur l'intérêt et la nécessité de conserver le bail.
Etape 2 : arbitrage du préfet en cas de désaccord (redéploiement sur un site domanial, sur une location différente...) pour les services déconcentrés.
Etape 3 : si maintien dans les lieux souhaité, prise en charge de la négociation sur le renouvellement du bail par la direction générale des finances publiques (France Domaine), assisté de l'occupant et, le cas échéant, d'un prestataire privé.
Etape 4 : signature de l'acte de renouvellement du bail entre le propriétaire et la direction générale des finances publiques (France Domaine), assisté de l'occupant.

3. Cession d'un bien immobilier

Etape 1 : détermination du bien à céder par la direction générale des finances publiques (France Domaine), en liaison avec l'administration occupante, en cohérence avec le SPSI, lorsqu'il a été validé.
Etape 2 : travaux préalables à la purge du droit de priorité (direction générale des finances publiques, France Domaine, avec l'occupant).
Etape 3 : purge du droit de priorité (la direction générale des finances publiques, France Domaine).
Etape 4 : mise en état du bien à céder : établissement du cahier des charges, préparation de la « data-room » (la direction générale des finances publiques, France Domaine).
Etape 5 : dépouillement des offres, examen de leur recevabilité (la direction générale des finances publiques, France Domaine).
Etape 6 : acceptation de la meilleure offre par l'autorité compétente (ministre chargé du domaine ou son délégataire).
Etape 7 : finalisation de l'acte (direction générale des finances publiques, France Domaine et notaire).
Dans la conduite des opérations de cession, il convient de rappeler deux principes majeurs de valorisation du patrimoine public.
Tout d'abord, la cession doit se faire dans les meilleures conditions patrimoniales, en veillant en particulier au respect de la valeur de marché. Le produit de cession ne saurait y être inférieur, sans décision expresse de l'autorité compétente (ministre chargé du domaine ou son délégataire).
Ensuite et afin d'atteindre ce premier objectif, la mise en concurrence est la règle, pour toute cession. Des cessions de gré à gré ne doivent être pratiquées, y compris au profit de collectivités territoriales, que par exception, dûment motivée par le fait que la mise en concurrence ne permettrait pas d'atteindre la valorisation la plus intéressante.
La mise en œuvre de ces dispositions est réalisée dans des conditions spécifiques (et détaillées dans des instructions ad hoc et dans la circulaire aux préfets précitée), s'agissant des opérations de logement social, de logement étudiant et dans certaines cessions des emprises de Défense liées à la mise en œuvre de la réforme du stationnement des Forces armées, annoncée le 24 juillet 2008.

A N N E X E 2
LA NOUVELLE POLITIQUE D'ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L'ÉTAT
I. ― La création du programme « entretien des bâtiments de l'Etat »

Ce programme créé par la LFI 2009 sur le budget général prend en charge les travaux d'entretien lourd, relevant du propriétaire et permettant la préservation de la valeur des bâtiments. Il est placé sous la responsabilité du ministre chargé du budget et du domaine. Il est doté de BOP, ministériels ou à destination de l'administration territoriale.
Une cellule de suivi associera le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT), en tant que ministère chargé de la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement et ministère technique compétent en matière de construction, le service France Domaine de la direction générale des finances publiques, en tant que responsable de la gestion patrimoniale de l'immobilier de l'Etat et le ministère de l'intérieur au titre de sa fonction de coordination de l'administration territoriale de l'Etat. Elle assurera la programmation d'ensemble et le suivi des opérations, en lien avec les occupants, à la lumière des résultats des audits techniques. Sur la base de cette programmation, les crédits seront mis à disposition des BOP concernés.
Auparavant et pour les années 2009 à 2011, compte tenu de la nécessité de financer les audits techniques, les crédits seront en totalité reversés sur les BOP, à hauteur des contributions initiales apportées à ce nouveau programme. La programmation des travaux sera donc menée sur proposition des administrations occupantes, qui pourront ainsi planifier leurs travaux en fonction des restructurations qu'elles prévoient sur la période du budget triennal, en veillant à y inclure les aspects relatifs à l'énergie et à l'accessibilité.
Comme le précise la loi de finances pour 2009, ce programme est alimenté par les contributions des ministères prélevées sur leurs crédits de fonctionnement. Elles sont proportionnelles au montant des loyers budgétaires dont ils sont redevables pour chaque année, à hauteur de 12 % en 2009, de 16 % en 2010 et de 20 % en 2011.

II. ― Un programme de rénovation, qui répond aux objectifs
du Grenelle de l'environnement

Les travaux conduits par le groupe relatif à « l'Etat exemplaire » ont permis de traduire dans la loi d'orientation du Grenelle de l'environnement les engagements pris lors des travaux de l'automne 2007, en matière de remise à niveau des bâtiments de l'Etat et de ses opérateurs.
L'objectif assigné en matière de rénovation énergétique du parc existant de l'Etat et de ses établissements publics est de réduire les consommations d'énergie d'au moins 40 % et les émissions de gaz à effet de serre d'au moins 50 % dans un délai de dix ans. Sont concernés les bâtiments de l'Etat (estimés à 50 millions de mètres carrés) et de ses principaux établissements publics (estimés à 70 millions de mètres carrés). Tous ces bâtiments devront faire l'objet d'un audit technique d'ici fin 2010 et les travaux devront être engagés d'ici 2012, en ayant traité à cette échéance les surfaces les moins économes.
Il est prévu que le Gouvernement présente au Parlement, à compter de 2010, un rapport annuel sur les résultats obtenus.
Le coût total de ce programme de rénovation thermique est estimé par les travaux du Grenelle de l'environnement à 24 milliards d'euros, dont 10 milliards pour l'Etat seul. Les objectifs fixés dans le domaine énergétique sont ambitieux, mais cohérents avec ceux qui ont été fixés par la loi de programme sur les orientations de la politique énergétique de 2005 : division par 4 en moyenne des émissions de gaz à effet de serre en 2050. Les bâtiments publics se doivent d'être exemplaires en la matière. L'atteinte des objectifs de la rénovation énergétique du parc immobilier de l'Etat nécessite, comme pour les immeubles privés, la combinaison de plusieurs types d'action :
― une rigueur accrue dans l'exploitation et dans le comportement des occupants, notamment dans la consommation des fluides ;
― une amélioration des équipements de production et de distribution de chaleur (ou de froid) et d'éclairage, ainsi que des dispositifs de contrôle et de régulation : de tels investissements peuvent être mis en œuvre par la procédure des contrats de performance énergétique (CPE) et permettent couramment des gains de l'ordre de 20 à 30 % ;
― le recours aux énergies renouvelables (bois, géothermie, ...) ou à des dispositifs de production tels que les pompes à chaleur ou la cogénération ;
― des travaux plus lourds, portant sur l'enveloppe des bâtiments (isolation).
Ces derniers rejoignent, pour l'Etat, la nécessité de développer une politique globale d'entretien de ses bâtiments, dont l'état de vétusté est préoccupant. Ce sera également l'occasion pour les ministères de programmer les diagnostics et travaux d'accessibilité aux handicapés, rendus obligatoires par la loi pour l'égalité des droits et des chances de 2005.
Cette démarche est cohérente avec la modernisation de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat : d'une part, la rationalisation du parc immobilier constitue un moyen efficace de réduction des consommations d'énergie et des émissions de gaz à effet de serre, d'autre part, un effort régulier et planifié d'entretien permet de préserver la valeur du parc.

II-1. Un programme d'envergure pour mettre à niveau
le parc immobilier de l'Etat

Un programme d'action interministériel sera défini et mis en œuvre par la cellule de suivi. Il comportera plusieurs phases permettant d'atteindre l'objectif de mise à niveau du parc :

II-1-1. Une première phase de diagnostic léger
de l'ensemble des bâtiments

Cette phase de diagnostic consistera à :
― rassembler l'ensemble des données et informations existantes sur chaque bâtiment (fiches d'identité, documents techniques divers tels que comptes rendus de visites de sécurité-incendie, diagnostics techniques amiante, etc.) ;
― effectuer une première évaluation rapide de son état technique, au regard de la maîtrise de l'énergie, de l'accessibilité aux personnes handicapées et, plus généralement, des grandes fonctions techniques et de la qualité d'usage. Cette évaluation sera effectuée pour partie sur la base des documents disponibles (incendie, amiante, ...) et pour partie au moyen de visites sur place ;
― rapprocher cette première documentation sur l'état des bâtiments des éléments connus concernant l'évolution en cours ou à venir des besoins d'hébergement de services de l'Etat (à commencer par les SPSI) ;
― proposer une classification du parc sur la base de l'intérêt stratégique de chaque bâtiment ainsi que de l'importance et de l'urgence de l'intervention technique nécessaire.
Cette phase devra être conduite prioritairement car elle conditionne la réalisation des suivantes.

II-1-2. Une phase d'audits plus poussés

Sur la base de la classification établie à l'issue du premier diagnostic, des audits approfondis seront menés sur les bâtiments le nécessitant. Ces audits devront :
― analyser finement les aspects techniques considérés ;
― proposer le programme de travaux à réaliser et les actions à mettre en œuvre en termes de gestion du bâtiment et de sensibilisation des utilisateurs ;
― estimer précisément les coûts des actions correctives envisagées.
Ces audits seront pilotés localement, de manière à permettre la meilleure adaptation possible de leur contenu au niveau de connaissance préexistant sur chaque bâtiment, ainsi qu'à la réalité des bâtiments à auditer (en fonction notamment de leur nature, de leur taille, de leur âge et de leur état).
La réalisation des audits sera une obligation pour toutes les administrations et tous les opérateurs. Elle devra être achevée avant la fin 2010, dans les conditions suivantes :

1. Chaque ministère s'engagera sur l'achèvement de ce programme d'audit des bâtiments qu'il occupe, en commençant par les bâtiments dont la situation thermique apparaît la plus critique :
   1 a. Pour les bâtiments des administrations centrales, chaque ministère préparera son programme d'audits.
   1 b. Pour les bâtiments des services déconcentrés, il sera demandé à chaque préfet de préparer et de conduire, en liaison avec les occupants, le programme d'audit des bâtiments situés dans son ressort. L'expérimentation de ce dispositif a été lancée depuis 2007 dans le département du Rhône, sous l'égide du préfet, pour auditer l'ensemble du parc immobilier de l'Etat avec un pilotage et une animation technique et méthodologique conjointes du service local du Domaine et de la DDE du Rhône. Il est proposé de s'appuyer sur les enseignements de cette démarche pour en généraliser progressivement le principe.
2. Chaque ministère devra proposer par ailleurs un dispositif pour la réalisation des audits des bâtiments occupés par les opérateurs (que ces bâtiments appartiennent à l'Etat ou directement à ces opérateurs), dont il exerce la tutelle, ainsi que des diagnostics sur l'accessibilité aux handicapés prévus par la loi de 2005.
3. Le financement de ces audits (et celui des diagnostics préalables) est à la charge de chaque administration occupante. Cependant, des ressources du compte d'affectation spéciale (CAS) « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » pourront être mobilisées pour appuyer, en 2008 et 2009, le financement des audits techniques des bâtiments domaniaux. Le cofinancement par le CAS pourra être assuré jusqu'à hauteur de 60 % pour les audits lancés avant le 1er septembre 2009, de 40 % pour les audits lancés avant le 1er février 2010 et de 20 % pour les audits lancés avant le 1er juillet 2010. Une démarche cohérente sera définie à l'échelon national et interministériel pour déterminer les cahiers des charges, afin de garantir à chaque occupant le meilleur rapport qualité-prix de ces prestations.

II-1-3. La programmation des travaux

Dès la fin des premiers audits, les priorités d'intervention seront définies collectivement (cf. infra III), dans un plan d'action pluriannuel, en cohérence avec tous les objectifs de la politique d'entretien, notamment ceux liés au Grenelle de l'environnement. Cela inclut le recours, par l'Etat, aux dispositifs de contractualisation (cf. infra II-2).

II-2. Des outils de financement innovants

Compte tenu des coûts élevés de cette intervention exceptionnelle sur le patrimoine de l'Etat, des solutions de financement exceptionnelles et diversifiées devront être recherchées afin de mobiliser au mieux les capacités budgétaires de l'Etat et les financements du secteur privé. Les moyens suivants seront notamment mis à profit : des contrats de performance énergétiques (CPE) permettent de financer des travaux par les économies réalisées sur les consommations d'énergie. Ils prévoient des travaux, des fournitures et des services. Parce que l'opérateur s'engage sur les performances énergétiques, les investissements réalisés sont couverts par les économies garanties contractuellement, à condition que l'acheteur respecte une discipline de gestion du bâtiment, fixée par le contrat. Les engagements des occupants (loyer énergétique) sont financés sur leurs crédits de fonctionnement courant, comme l'étaient initialement les charges de chauffage, qui sont ainsi remplacées, sans hausse de coût.
Un groupe de travail associant la direction du budget, la direction générale des finances publiques (France Domaine), la direction des affaires juridiques des ministères « financiers », la MAPPP et le MEEDDAT sera mis en place pour préciser les dispositions juridiques, financières et budgétaires particulières du recours aux CPE et notamment la possibilité d'un accès à des contrats de partenariat public-privé.

III. ― Le pilotage, l'accompagnement et l'organisation des travaux

Un dispositif de pilotage à deux niveaux, central et régional, sera mis en place.

1. Au plan central, la cellule de suivi (cf. supra I) est chargée du pilotage d'ensemble du programme, de la production des outils nationaux et du suivi de l'avancement général. Elle proposera des mesures d'accompagnement pour l'animation, le développement des compétences et le pilotage du programme :
   ― formation des responsables de la maîtrise d'ouvrage, au sein des ministères et établissements publics ;
   ― création d'un réseau d'échanges permanents des responsables immobiliers ;
   ― mise en place d'un plan de formation conséquent des techniciens immobiliers dans les domaines techniques (contrôles réglementaires, énergie, accessibilité, sécurité des bâtiments, normes) et contractuels (CPE, PPP...) ;
   ― mise au point de guides méthodologiques et de documents types : cahier des charges, marchés ou document contractuels types ;
   ― choix des outils de pilotage et de suivi des plans d'action.
   Des points d'avancement seront faits avec les directeurs immobiliers, au sein du COMO.
2. Au plan local, des cellules de pilotage seront également constituées, associant les DREAL et les services de la direction générale des finances publiques, sous l'autorité des préfets. Elles feront également appel aux techniciens immobiliers locaux des ministères et des établissements publics. Leur rôle sera de :
   ― conseiller les préfets dans la mise en œuvre technique et financière de la stratégie d'entretien immobilier ;
   ― animer les équipes techniques, en s'appuyant notamment sur les réseaux de compétences collectives, au sein des services déconcentrés du MEEDDAT. Les unités de constructions publiques pourront notamment être mobilisées à cet effet et travailleront conjointement avec la direction générale des finances publiques, les préfets et les occupants, dans la réalisation de la campagne de diagnostics et audits techniques : programmation des actions, aide au choix des prestataires, conduite des opérations ;
   ― appuyer les maîtres d'ouvrages, pour la réalisation des montages financiers des opérations (contrats de partenariats, ...) et la gestion durable de parcs immobiliers ;
   ― participer à l'animation des réseaux professionnels dans le domaine de la construction.
   A l'issue de la réalisation de chaque audit, les résultats en seront transmis à l'occupant, au préfet et à la cellule de pilotage locale. De cette manière, cette dernière pourra constituer une documentation complète de l'état de l'ensemble du parc.