3. Les incohérences entre la loi de finances

et la loi de financement, enfin

Les deux textes entretiennent des liens très étroits. Cependant, de grandes incohérences existent entre les deux projets de loi. Ainsi, la loi de finances prélève sur le produit de la C3S un milliard de francs pour financer des mesures nouvelles à la charge du BAPSA. Or, le solde de la C3S est normalement affecté à la première partie du fonds de solidarité vieillesse puis au fonds de réserve pour les retraites : priorité du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le fonds de réserve se voit dépourvu d'une partie de sa ressource en loi de finances. De même, le projet de loi de finances ne tient aucun compte des conséquences financières de mesures adoptées en loi de financement sur le BAPSA et qui ont pour résultat de dégrader le solde de celui-ci par une hausse de ses dépenses. Or le BAPSA est légalement en équilibre, ce qui imposera des mesures correctrices. Tel qu'il est présenté en loi de finances, le BAPSA ne peut être tenu pour sincère. La réforme de la CNRACL fournit un autre exemple des incertitudes dues aux liens entre ces deux textes. Elle aboutit en effet à une diminution de la surcompensation versée par cette caisse aux régimes de retraite de 3 milliards en deux ans. Si une somme équivalente n'est pas inscrite en loi de finances, la charge pèsera sur le dernier régime contribution au titre de la surcompensation, soit la CNAVTS. Les incohérences et les incertitudes sont donc aussi nombreuses qu'inquiétantes.

Or la réforme constitutionnelle visait la sincérité et la cohérence des prévisions financières dans le domaine de la sécurité sociale. L'objectif de clarté de la loi n'est donc pas rempli, puisque l'insincérité des prévisions des recettes fragilise l'équilibre des dépenses sociales et qu'il est impossible de savoir quels mouvements financiers sont opérés. Les prélèvements totaux sur la sécurité sociale ne sont pas chiffrés et leur montant net, une fois tous les mouvements d'affectation de taxes intégrés, n'apparaît pas. Aussi le Parlement n'est-il pas réellement à même d'exercer le droit de contrôle que vous lui avez reconnu en 1964 en matière budgétaire. La sincérité du budget de l'Etat est elle aussi altérée par les transferts de crédits considérables vers des organismes sociaux, notamment dans le but de financer les 35 heures. La loi de finances, qui ne comporte manifestement pas toutes les données qui devraient y figurer, viole les principes d'unité et d'universalité budgétaires, posés par l'article 18 de l'ordonnance de 1959.

Ce manque général de sincérité, résultat des surévaluations de recettes et des incohérences entre la loi de financement et la loi de finances, conduit à mettre en cause la constitutionnalité de la loi de finances dans son ensemble. Vous acceptez d'apprécier la sincérité de l'ensemble du texte d'une loi de finances, c'est-à-dire de vous faire juge du réalisme de la détermination des conditions générales de l'équilibre financier (voir notamment votre décision no 94-351 du 29 décembre 1994). En l'espèce, le manque de sincérité entache la crédibilité de la présentation de l'ensemble des prévisions de la loi de financement et en tout cas de son article 12.

Or l'équilibre financier de la sécurité sociale revêt le caractère d'une exigence constitutionnelle. Vous l'avez affirmé par votre décision no 97-393 du 18 décembre 1997, pour admettre que la loi de validation pouvait procéder à la validation de la fixation des bases mensuelles des allocations familiales lorsqu'une telle mesure était de nature à prévenir l'accroissement du déficit de la branche famille. Il n'y a dès lors aucune raison pour que vous n'exerciez pas en matière de loi de financement le contrôle de la sincérité budgétaire que vous pratiquez pour le budget de l'Etat.