II. - Sur l'égalité entre les organismes de protection sociale

complémentaire et les caisses primaires d'assurance maladie

A. - En application du nouvel article L. 861-4 introduit par l'article 20 de la loi, les bénéficiaires de la couverture complémentaire accordée dans les conditions évoquées plus haut auront le choix entre une prestation servie pour le compte de l'Etat, par les caisses d'assurance maladie, et l'adhésion à une mutuelle ou la souscription d'un contrat auprès d'une institution de prévoyance ou d'une société d'assurance. En vertu de l'article 27, le dispositif sera financé grâce à un fonds d'Etat, dont la mission est définie par le nouvel article L. 862-1. Les organismes complémentaires contribueront à son financement dans les conditions définies par l'article L. 862-4, créé par le même article 27.

Aux yeux des requérants, les modalités ainsi retenues instaureraient une « concurrence déloyale » au détriment des organismes de protection sociale complémentaire, dans la mesure où les bénéficiaires de la couverture de base dont les caisses sont chargées seront incités à se tourner vers celles-ci pour les prestations complémentaires. La différence créée par la loi entre les organismes chargés de ces prestations serait aggravée par les modalités de compensation des dépenses engagées au titre de cette couverture complémentaire, cette compensation n'étant intégrale que pour les caisses de sécurité sociale. Cette différence de remboursement pourrait, selon la saisine, avoir des conséquences graves pour les organismes couvrant certaines professions. En outre, le droit communautaire de la concurrence pourrait se trouver méconnu.

Les requérants estiment également que le mode de financement retenu rompt l'égalité devant les charges publiques en n'assujettissant pas les caisses primaires d'assurance maladie à la même contribution que les organismes complémentaires privés, et en instituant une « double imposition ». De surcroît, le droit communautaire pourrait, selon eux, faire obstacle à l'assujettissement d'organismes européens de couverture complémentaire intervenant sur le marché français.

Enfin, les députés saisissants considèrent que la résiliation de plein droit des contrats antérieurement souscrits aurait dû conduire le législateur à prévoir une indemnisation.

B. - Ces critiques ne sont pas fondées.

On soulignera d'abord qu'elles sont, pour partie, inopérantes. C'est ainsi qu'il est vain d'invoquer une prétendue méconnaissance du droit communautaire, dès lors que celui-ci n'est pas au nombre des normes de référence du contrôle de constitutionnalité. De même les règles de droit interne établies en matière de concurrence ne peuvent-elles être utilement invoquées : comme le montre la réponse apportée par le Conseil constitutionnel à de semblables critiques, adressées à l'article 29 de la loi de finances pour 1999, elles ne peuvent mettre en cause la conformité d'une loi à la Constitution que dans la mesure où le principe d'égalité se trouverait méconnu (no 98-405 DC du 29 décembre 1998).

Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le dispositif contesté respecte pleinement ce principe.

1. En premier lieu, leur argumentation repose sur un postulat erroné, celui d'une identité de situation entre les caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) et les organismes complémentaires.

Or ces différents acteurs sont dans des situations fondamentalement différentes au regard de l'objet de la loi.

Les caisses primaires sont des organismes chargés d'une mission de service public, qui n'ont pas de compétence propre en matière de protection complémentaire. Elles ne sont appelées à agir en cette matière que pour le compte de l'Etat, cette compétence étant strictement circonscrite aux bénéficiaires de la couverture maladie universelle. C'est leur qualité de simple mandataire qui justifie le remboursement au franc le franc, par le fonds de financement de la protection complémentaire maladie, des prestations complémentaires qu'elles serviront.

En revanche, les organismes complémentaires interviennent, à titre volontaire, dans le cadre de leur compétence classique. Cette compétence est exercée selon des modalités spécifiques : les organismes qui acceptent de participer au dispositif sont tenus de proposer un contrat dont le contenu est défini par la loi et par l'arrêté pris pour son application. Ils n'appellent pas de cotisation auprès des bénéficiaires, mais reçoivent une dotation financière de 1500 F par bénéficiaire, qui s'impute sur les sommes dues au titre du prélèvement de 1,75 %.

L'on ne saurait utilement critiquer le caractère forfaitaire de cette dotation, notamment par comparaison avec le remboursement accordé aux CPAM, dans la mesure où, si celles-ci sont tenues de servir de guichet pour le compte de l'Etat, les organismes complémentaires restent libres de choisir s'ils entendent participer à ce dispositif : ils peuvent y trouver intérêt, en escomptant que les personnes ainsi assurées deviendront des clients, une fois revenues à meilleure fortune, mais ils peuvent aussi refuser de s'engager, ce qui explique que la loi ait prévu que cette couverture puisse, en tout état de cause, être assurée par les CPAM.

2. En deuxième lieu, le nouvel article L. 862-4 instaurant le prélèvement de 1,75 % sur le chiffre d'affaires santé des organismes complémentaires ne méconnaît pas l'égalité devant les charges publiques.

a) Les requérants ne peuvent, en effet, contester le non-assujettissement à ce prélèvement des caisses primaires d'assurance maladie, dès lors que, comme il a déjà été souligné, les caisses et les organismes complémentaires ne sont pas placés dans la même situation au regard de la couverture maladie universelle.

Ce prélèvement a pour objet de faire participer les organismes complémentaires servant des prestations maladie au financement de la protection complémentaire maladie des bénéficiaires de la couverture maladie universelle. L'assiette de la contribution, constituée des primes et cotisations émises au titre de la protection complémentaire en matière de frais de soins de santé, est la traduction de cette participation. Et dès lors que ces organismes constituent une catégorie, à la fois suffisamment homogène et distincte, tant des CPAM que d'autres organismes, le législateur a pu, sans méconnaître l'égalité devant les charges publiques, les soumettre spécifiquement à ce prélèvement (no 84-184 DC du 29 décembre 1984).

Les caisses primaires d'assurance maladie ne sauraient être assujetties à ce prélèvement : elles ne prélèvent aucune cotisation au titre de la protection complémentaire maladie, n'ayant pas de compétence en la matière, autrement que par délégation de l'Etat.

On soulignera toutefois que l'Etat participe en revanche au financement du dispositif : c'est même lui qui assume l'essentiel de son financement. Alors que la participation des assureurs au fonds de financement de la protection maladie complémentaire devrait s'élever, en régime de croisière, à près de 2 milliards de francs, celle de l'Etat est évaluée, dans les mêmes conditions, à environ 7 milliards.

En résumé, la différence de situation des divers acteurs, au regard du présent dispositif, justifie pleinement la différence de traitement établie par la loi quant à la charge de la contribution.

b) Cette contribution ne peut, non plus, être utilement contestée au motif qu'elle établirait une « double imposition ».

D'une part, en effet, une telle circonstance, à la supposer établie, serait, par elle-même, sans incidence sur la conformité de la loi à la Constitution. Il est a priori loisible au législateur d'assujettir les mêmes personnes, voire la même base imposable, à plusieurs impôts : comme le Conseil constitutionnel l'a souligné dans sa décision, déjà citée, du 29 décembre 1984, la Constitution ne fait pas obstacle à ce que, pour un impôt déterminé, le législateur retienne un élément d'assiette qui sert déjà de base à un autre impôt. Au demeurant, notre droit fiscal connaît de nombreux exemples de ce type, tels que la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe d'habitation.

D'autre part, et en tout état de cause, le moyen manque en fait. En effet, en l'absence de dispositions spécifiques dérogeant à la règle générale énoncée au 4o du 1 de l'article 39 du code général des impôts, la contribution de 1,75 % sera déductible du bénéfice servant de base à l'impôt sur les sociétés.

c) S'agissant de la répercussion de cette contribution sur les cotisations des personnes bénéficiant d'une couverture complémentaire, on soulignera qu'elle est à la charge non des assurés mais des assureurs. Comme tout prélèvement, et comme tous les coûts qui pèsent sur une entreprise, elle peut être répercutée sur des personnes qui ne sont pas les redevables juridiques, notamment sur celles qui bénéficient actuellement d'une protection maladie complémentaire. Cependant, rien n'impose une telle répercussion. Le coût de cette contribution peut aussi être compensé par une amélioration de la gestion du risque ou par des économies de gestion administrative.

d) Enfin, c'est à tort que les requérants mettent en doute la possibilité d'appliquer cette contribution aux organismes complémentaires européens opérant sur le marché français.

En effet, l'article L. 862-7 issu de l'article 27 de la loi dispose que les organismes d'assurance et assimilés non établis en France et admis à y opérer en libre prestation de service doivent désigner un représentant résidant en France, personnellement responsable des opérations déclaratives et du versement des sommes dues.

Cette disposition permettra de rendre effectif l'assujettissement de ces organismes, dès lors que leur activité entrera dans le champ d'application du prélèvement de 1,75 %.

3. En troisième lieu, le choix, fait par le législateur, d'une résiliation de plein droit de certains contrats antérieurement souscrits par les personnes bénéficiant de la nouvelle couverture complémentaire, n'impliquait nullement la mise en place, par la loi, d'un dispositif d'indemnisation :

a) On soulignera d'abord que ce choix procède de la volonté d'offrir, dès l'entrée en vigueur de la loi, à toutes les personnes dont les ressources sont inférieures au plafond prévu à l'article L. 861-1, une couverture complémentaire suivant les modalités nouvelles résultant de la loi. Il s'agit d'assurer, d'emblée, l'égalité devant la loi nouvelle de toutes les personnes ainsi visées en évitant de pénaliser celles qui avaient dû, auparavant, souscrire des contrats dans des conditions plus coûteuses.

Le choix ainsi fait ne se heurte à aucun principe constitutionnel : il appartient au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution pour fixer le régime des obligations civiles et commerciales - et donc pour aménager la liberté contractuelle - d'édicter des dispositions pouvant s'imposer aux contrats en cours (no 94-358 DC du 26 janvier 1995). Et si le Conseil constitutionnel a, plus récemment, précisé que cette atteinte aux contrats antérieurement conclus ne doit pas présenter un degré de gravité tel que le principe de liberté s'en trouve manifestement méconnu (no 98-401 DC du 10 juin 1998), l'intervention du législateur ne saurait, en l'espèce, s'exposer à une telle critique.

b) Eu égard à son objet, la loi contestée n'avait pas à prévoir un dispositif d'indemnisation.

Un tel dispositif ne doit figurer dans la loi, en vertu des principes issus de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme, que lorsque le législateur procède à une privation du droit de propriété, ou rend possible une telle privation. Tel est le cas en matière de nationalisation, d'expropriation et de réquisition.

Il en va tout autrement lorsque, comme en l'espèce, le Parlement entend seulement utiliser la compétence que lui reconnaît l'article 34 de la Constitution, pour encadrer la liberté contractuelle ou même l'exercice du droit de propriété : comme le Conseil constitutionnel l'a jugé dans sa décision no 83-162 DC des 19 et 20 juillet 1983, l'article 17 « n'implique nullement que les lois ne puissent restreindre l'exercice du droit de propriété sans une indemnisation corrélative ».

En tout état de cause, il résulte de l'article 23 de la loi déférée que la résiliation qu'elle prévoit ne concerne que les contrats auparavant souscrits auprès des organismes qui auront choisi de ne pas participer au dispositif de couverture complémentaire de la CMU.