I. - Sur l'article 1er

Cette modification de l'article 5-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France introduit un nouveau cas de refus du visa de certificat d'hébergement lorsque << les demandes antérieures de l'hébergeant font apparaître un détournement de la procédure au vu d'une enquête demandée par le représentant de l'Etat aux services de police ou unités de gendarmerie >>.
A. - En premier lieu, les députés requérants estiment que cette disposition donne au préfet le pouvoir de porter une atteinte grave à la liberté individuelle.

1. Il convient d'abord de rappeler ce qu'est le certificat d'hébergement et de souligner les risques de dévoiement auxquels la loi entend faire échec.
   a) Le certificat d'hébergement, contrairement à ce qui a été prétendu çà et là, n'est nullement une obligation faite à tout hébergeant de déclarer l'étranger qu'il héberge. Il est une facilité offerte à un étranger venant en France pour une visite privée, c'est-à-dire en dehors d'un cas de visite touristique ou de voyage d'affaires, pour obtenir un visa << visiteur >>.
   Cette facilité a pour conséquence concrète de diminuer substantiellement le montant des ressources dont l'étranger doit justifier pour son séjour en France, séjour luimême limité à trois mois au plus. A la différence d'un voyage touristique par exemple, le titulaire d'un certificat d'hébergement n'a pas à justifier d'une réservation hôtelière, et il peut faire état d'un niveau de ressources réduit.
   Le certificat d'hébergement permet ainsi à des étrangers ne disposant pas de ressources importantes d'obtenir un visa << visiteur >> afin de se rendre en France à titre privé, par exemple dans le cadre d'une visite familiale ou bien pour y rencontrer des relations.
   b) Cette facilité joue non pas à l'encontre, mais bien en faveur des visiteurs étrangers. Toutefois, il convient d'éviter qu'elle ne donne lieu à des dévoiements. Or l'expérience a montré que, depuis sa création en 1982, le certificat d'hébergement avait effectivement donné lieu à de tels abus. Telle est bien la raison pour laquelle le décret du 27 mai 1982 a été substantiellement révisé par un décret du 30 août 1991, qui a notamment prévu la présentation personnelle de l'hébergeant en mairie, les contrôles que celle-ci effectue sur les demandes et la possibilité d'une visite domiciliaire de l'Office des migrations internationales.
   Force est pourtant de reconnaître que le résultat n'est pas entièrement satisfaisant.
   Les détournements de procédure que la disposition critiquée vise à conjurer peuvent s'illustrer à travers les quatre exemples suivants :
   - dans une commune des Yvelines, un même hébergeant a souscrit 27 certificats d'hébergement en une seule année, au bénéfice de ressortissants dont l'expérience a montré, après une enquête de police, qu'aucun ne s'était rendu au domicile de l'hébergeant ;
   - dans une autre commune, en 1995, neuf certificats d'hébergement ont été souscrits et huit en janvier de l'année suivante au bénéfice du même hébergeant ;
   - troisième exemple : des demandes multiples de certificats d'hébergement ont été souscrites par un même hébergeant au bénéfice de jeunes filles, dans des circonstances permettant de présumer, comme la suite l'établit, la constitution d'un réseau de prostitution ;
   - un dernier exemple de détournement de procédure est la souscription de certificats d'hébergement par un ressortissant pour recevoir ses enfants,
   alors que ceux-ci résidaient déjà régulièrement en France, ce qui laisse à penser que les certificats d'hébergement ont été souscrits au bénéfice d'étrangers mineurs rentrant irrégulièrement en France sous une fausse identité.
   Les détournements de procédure existent donc malheureusement, même si l'on veut croire qu'ils restent en nombre limité.
   Mais le dévoiement de la procédure, par lui-même et plus encore par ses mobiles, est trop grave pour qu'il soit refusé à l'autorité administrative,
   qui vise les certificats d'hébergement, d'opposer l'existence d'un détournement de procédure antérieurement à une nouvelle demande.
   Naturellement, elle ne doit pas le faire sans être éclairée au préalable et sans avoir pu établir la fraude à la loi, d'où la nécessité d'une enquête menée par un service de police ou une unité de gendarmerie. Cette enquête a bien le caractère d'une enquête administrative s'insérant dans une procédure administrative, même si, le cas échéant, la constatation ou la présomption d'un délit peut déboucher, dans les cas qui le justifient, sur une procédure judiciaire. Mais ceci ne relève pas de l'article 5-3 de la loi et l'enquête administrative dont il s'agit est du type de celles que les services de police pratiquent régulièrement. Elle reste dans le cadre légal actuel de leurs attributions de police administrative.
2. Ceci étant précisé, c'est en vain que les députés requérants allèguent l'existence d'une atteinte grave à la liberté individuelle ou d'une imprécision de la loi.
   En effet, la notion de détournement de procédure ou de fraude à la loi est largement codifiée par la jurisprudence administrative et l'atteinte à la liberté est en l'espèce strictement motivée par le dévoiement de la procédure dont s'est précédemment rendu coupable l'hébergeant et lui seul. Il va de soi que le contrôle des juridictions administratives est pleinement assuré et conjure tout risque d'arbitraire, contrairement à ce que feignent de croire les députés requérants.
   Quant à l'imputation selon laquelle la disposition incriminée serait utilisée pour faire échec à l'entrée d'étrangers d'origines indésirables,
   elle relève d'une polémique étrangère au débat juridique.
3. Que l'administration puisse légitimement invoquer le détournement de procédure pour faire échec à la poursuite de fraudes par des professionnels de l'hébergement factice ne souffre aucune critique juridique. On peut d'ailleurs rappeler qu'elle pourrait le faire, même sans texte, au nom du principe fraus omnia corrumpit.
   Le législateur a eu essentiellement le souci d'encadrer ce pouvoir.
4. Dans ces conditions, l'on ne voit pas en quoi l'intervention de l'autorité judiciaire serait nécessaire dans une procédure administrative de cette nature. On peut d'ailleurs se demander si elle serait constitutionnellement possible. Le visa d'un certificat d'hébergement est bien un acte administratif qui ressortit à la compétence des juridictions administratives. Un éventuel refus de visa de certificat d'hébergement n'a pas le caractère d'une sanction, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants. Il vise à prévenir un trouble de l'ordre public, comme il est de droit en matière de police administrative, ce trouble étant constitué par l'aide à l'entrée et au séjour d'étrangers en France en violation de la loi.
   B. - En second lieu, les députés requérants reviennent sur le débat parlementaire qui a eu lieu sur le thème des fichiers.
   Il importe d'abord d'observer que la loi n'a ni pour objet ni pour effet nécessaire de créer par elle-même un quelconque fichier. La saisine nous fait donc tomber ici dans le procès d'intention.
   Certes, le ministre de l'intérieur, au cours du débat parlementaire, a été amené à expliciter l'interprétation pratique que le Gouvernement faisait de la rédaction de l'article 1er proposé par M. Mazeaud, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui est l'auteur de la disposition finalement adoptée.
   Selon cette interprétation, un fichier des étrangers hébergés serait en effet créé. L'étude menée fait apparaître l'efficacité du traitement automatisé d'informations nominatives, au sens des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique et aux libertés, dans la lutte contre le dévoiement du certificat d'hébergement.
   Comme il est strictement impensable aujourd'hui de traiter manuellement l'enregistrement et le suivi des certificats d'hébergement délivrés,
   enregistrement dont le Conseil d'Etat, dans une décision M. Poirrez du 15 janvier 1996 (no 130607), a reconnu la légalité, il serait opportun de mettre en oeuvre un système informatique permettant tout à la fois l'édition commode et rapide des certificats d'hébergement et le rapprochement entre les visas délivrés et le retour des certificats d'hébergement conformément au V de l'article 1er.
   Il est donc probable que le traitement nécessaire comportera le nom de l'hébergé, sa nationalité, la période de son séjour et l'adresse à laquelle il se rend. Mais il n'est nullement nécessaire que le nom de l'hébergeant y soit inscrit. Par ailleurs, dans l'hypothèse où le certificat d'hébergement est retourné à la préfecture selon une procédure qui devra être définie par le décret en Conseil d'Etat mentionné au VI de l'article, le rapprochement avec les données figurant dans le traitement amènera à la destruction non seulement du certificat d'hébergement sous sa forme papier, mais à l'effacement de toutes données dans le système, dans le délai d'un mois suivant ce rapprochement, délai qui paraît compatible avec la recommandation inscrite dans le rapport annuel de la Commission nationale de l'informatique et des libertés pour 1994.
   Dès lors, les documents et informations ne seront pas conservés en tout au-delà de quelques mois, compte tenu de la limite fixée à un court séjour qui est de trois mois. Au total, dans le cas d'un rapprochement à l'issue du séjour avec le certificat d'hébergement retourné vers la préfecture, la durée de conservation dans le système sera inférieure à six mois.
   Enfin, il n'est nul besoin, compte tenu de la compétence dévolue exclusivement au préfet dans chaque département, de constituer un fichier national, ni même d'interconnecter les fichiers départementaux. En effet,
   c'est bien au niveau du département et de lui seul que sera gérée cette compétence et que seront effectués les rapprochements entre les informations enregistrées au moment du visa du certificat d'hébergement et celles figurant sur les certificats d'hébergement effectivement retournés à la préfecture.
   Dans l'hypothèse où il n'y a pas rapprochement, c'est-à-dire lorsque l'étranger hébergé ne satisfait pas aux obligations visées au V de l'article 1er, l'effacement ne peut pas être instantané. Dès lors, il reviendra à l'acte réglementaire, soumis aux contrôles prévus par la législation sur l'informatique et les libertés, de définir une période de temps pendant laquelle la conservation des données sera autorisée. En tout état de cause,
   la législation s'oppose à ce que cette limite de temps soit indéfinie.