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CONSEIL CONSTITUTIONNEL Observations du Gouvernement en réponse aux saisines du Conseil constitutionnel en date du 27 mars 1997 par plus de soixante sénateurs et par plus de soixante députés

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JORF n°97 du 25 avril 1997

VIII. - Sur l'article 17

Cet article étend le champ de la procédure dite de << rétention judiciaire >> afin de confirmer la vocation de cette procédure à se substituer à la prison dans la perspective à court terme d'un éloignement effectif. Il permet à cet effet d'appliquer l'article 132-70-1 du code pénal aux étrangers en situation irrégulière démunis de documents transfrontières, aussi bien qu'aux étrangers s'étant soustraits à une mesure d'éloignement.
Pour contester cette disposition, les députés requérants soutiennent qu'il s'agirait d'une << peine >> manifestement disproportionnée. Ils considèrent en outre que l'application du même traitement aux étrangers qui font volontairement disparaître leurs papiers et à ceux qui en sont simplement dépourvus méconnaît le principe d'égalité devant la loi.
A. - On rappellera d'abord que la rétention judiciaire n'est pas une peine, comme le souligne le considérant 114 de la décision du 13 août 1993 du Conseil constitutionnel.
Par ailleurs, le fait, pour un étranger, de séjourner en situation irrégulière sur le territoire français est un délit sanctionné par l'article 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 par une peine allant jusqu'à un an de prison. La durée maximale de la rétention judiciaire (trois mois) reste donc proportionnée à la durée maximale de la peine de prison à laquelle elle se substitue. Encore n'est-elle applicable qu'à une hypothèse de séjour irrégulier : celle de l'étranger dépourvu de document transfrontière.
La simple extension du champ d'application de l'article 132-70-1 du code pénal ne saurait donc en elle-même être jugée contraire à la Constitution.
S'agissant du principe d'égalité, on indiquera d'abord qu'il n'interdit pas d'appliquer des dispositions semblables à des situations qui, quoique différentes, présentent des caractéristiques semblables au regard du but recherché.
En tout état de cause, il appartiendra le cas échéant au juge judiciaire de moduler la durée de la rétention judiciaire selon que l'intéressé s'est ou non volontairement soustrait à une mesure d'éloignement.
B. - En pratique, l'extension de la rétention judiciaire se justifie pour les raisons suivantes : l'infraction prévue à l'article 27, alinéa 2, n'est caractérisée que si l'élément intentionnel est établi. Or, cet élément fait souvent défaut et c'est l'une des raisons pour lesquelles la rétention judiciaire n'a pas pu se développer comme on pouvait le prévoir en 1993.
Dans l'hypothèse où la personne est démunie des documents de voyage nécessaires, il est assez fréquent que la durée d'obtention des laissez-passer consulaires sollicités auprès des autorités étrangères prenne un temps très supérieur à la durée de rétention administrative. Dans ces cas, l'autorité administrative dispose de trois possibilités : soit renoncer provisoirement à l'éloignement de la personne concernée, soit la placer en prison (si l'autorité judiciaire condamne effectivement l'intéressé à une peine de prison ferme, ce qui arrive assez souvent), soit retenir l'hypothèse de la rétention judiciaire. Mais aujourd'hui, celle-ci n'est envisageable que dans le cas où le comportement de l'intéressé permet de le faire rentrer dans le champ d'application du deuxième alinéa de l'article 27.
Il a donc paru nécessaire d'étendre le champ d'application de la rétention judiciaire pour placer les étrangers concernés dans des conditions d'hébergement très largement supérieures à celles des centres de détention.
Une telle solution est d'autant plus favorable à l'étranger concerné que la durée de placement en rétention judiciaire sera limitée au temps strictement nécessaire à l'obtention des documents de voyage, en particulier à la diligence de l'intéressé qui sera alors dispensé de peine. A l'inverse, le placement en prison ne pourrait être écourté que par une décision expresse du juge d'application des peines, au terme d'une procédure relativement lourde. Globalement, la disposition proposée revient à faire évoluer les conditions d'application de l'article 19 de l'ordonnance, lorsque l'intéressé n'a pas de papiers, dans des conditions qui ne sont pas défavorables à l'étranger concerné et qui permettent d'améliorer le taux d'exécution des mesures d'éloignement.

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VIII. - Sur l'article 17

Cet article étend le champ de la procédure dite de << rétention judiciaire >> afin de confirmer la vocation de cette procédure à se substituer à la prison dans la perspective à court terme d'un éloignement effectif. Il permet à cet effet d'appliquer l'article 132-70-1 du code pénal aux étrangers en situation irrégulière démunis de documents transfrontières, aussi bien qu'aux étrangers s'étant soustraits à une mesure d'éloignement.

Pour contester cette disposition, les députés requérants soutiennent qu'il s'agirait d'une << peine >> manifestement disproportionnée. Ils considèrent en outre que l'application du même traitement aux étrangers qui font volontairement disparaître leurs papiers et à ceux qui en sont simplement dépourvus méconnaît le principe d'égalité devant la loi.

A. - On rappellera d'abord que la rétention judiciaire n'est pas une peine, comme le souligne le considérant 114 de la décision du 13 août 1993 du Conseil constitutionnel.

Par ailleurs, le fait, pour un étranger, de séjourner en situation irrégulière sur le territoire français est un délit sanctionné par l'article 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 par une peine allant jusqu'à un an de prison. La durée maximale de la rétention judiciaire (trois mois) reste donc proportionnée à la durée maximale de la peine de prison à laquelle elle se substitue. Encore n'est-elle applicable qu'à une hypothèse de séjour irrégulier : celle de l'étranger dépourvu de document transfrontière.

La simple extension du champ d'application de l'article 132-70-1 du code pénal ne saurait donc en elle-même être jugée contraire à la Constitution.

S'agissant du principe d'égalité, on indiquera d'abord qu'il n'interdit pas d'appliquer des dispositions semblables à des situations qui, quoique différentes, présentent des caractéristiques semblables au regard du but recherché.

En tout état de cause, il appartiendra le cas échéant au juge judiciaire de moduler la durée de la rétention judiciaire selon que l'intéressé s'est ou non volontairement soustrait à une mesure d'éloignement.

B. - En pratique, l'extension de la rétention judiciaire se justifie pour les raisons suivantes : l'infraction prévue à l'article 27, alinéa 2, n'est caractérisée que si l'élément intentionnel est établi. Or, cet élément fait souvent défaut et c'est l'une des raisons pour lesquelles la rétention judiciaire n'a pas pu se développer comme on pouvait le prévoir en 1993.

Dans l'hypothèse où la personne est démunie des documents de voyage nécessaires, il est assez fréquent que la durée d'obtention des laissez-passer consulaires sollicités auprès des autorités étrangères prenne un temps très supérieur à la durée de rétention administrative. Dans ces cas, l'autorité administrative dispose de trois possibilités : soit renoncer provisoirement à l'éloignement de la personne concernée, soit la placer en prison (si l'autorité judiciaire condamne effectivement l'intéressé à une peine de prison ferme, ce qui arrive assez souvent), soit retenir l'hypothèse de la rétention judiciaire. Mais aujourd'hui, celle-ci n'est envisageable que dans le cas où le comportement de l'intéressé permet de le faire rentrer dans le champ d'application du deuxième alinéa de l'article 27.

Il a donc paru nécessaire d'étendre le champ d'application de la rétention judiciaire pour placer les étrangers concernés dans des conditions d'hébergement très largement supérieures à celles des centres de détention.

Une telle solution est d'autant plus favorable à l'étranger concerné que la durée de placement en rétention judiciaire sera limitée au temps strictement nécessaire à l'obtention des documents de voyage, en particulier à la diligence de l'intéressé qui sera alors dispensé de peine. A l'inverse, le placement en prison ne pourrait être écourté que par une décision expresse du juge d'application des peines, au terme d'une procédure relativement lourde. Globalement, la disposition proposée revient à faire évoluer les conditions d'application de l'article 19 de l'ordonnance, lorsque l'intéressé n'a pas de papiers, dans des conditions qui ne sont pas défavorables à l'étranger concerné et qui permettent d'améliorer le taux d'exécution des mesures d'éloignement.