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CONSEIL CONSTITUTIONNEL Observations du Gouvernement en réponse aux saisines du Conseil constitutionnel en date du 27 mars 1997 par plus de soixante sénateurs et par plus de soixante députés

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JORF n°97 du 25 avril 1997

III. - Sur les articles 4 et 5

Ces articles prévoient respectivement le retrait de la carte de séjour temporaire et le retrait de la carte de résident, lorsque l'employeur titulaire d'une telle carte s'est rendu coupable de faits sanctionnés par l'article L. 341-6 du code du travail. Sont donc concernées les personnes ayant employé un étranger non muni d'un titre l'autorisant à exercer une activité salariée.
A. - A titre liminaire, le Gouvernement entend faire les deux remarques suivantes.
La première, pour souligner que si cette disposition ne figurait pas, à l'origine, dans le projet de loi, le Gouvernement a estimé qu'en matière de travail dissimulé la plus grande vigilance s'impose, ne serait-ce que dans une perspective dissuasive, et qu'à cet égard l'initiative prise par l'Assemblée nationale méritait d'être soutenue.
La seconde est relative au cadre juridique dans lequel s'insère cette mesure. Contrairement à ce que semblent considérer les requérants, il n'est pas sans précédent que le législateur confie à l'administration le soin de prendre certaines mesures dont l'intervention est conditionnée par l'existence d'une infraction pénale. De telles dispositions n'ont ni pour objet, ni pour effet, d'empiéter sur les prérogatives de l'autorité judiciaire. Elles visent à permettre à une autorité agissant au titre de la police administrative, et pour la sauvegarde de l'ordre public, d'intervenir sans attendre que les faits en cause soient réprimés par le juge pénal. Elles tendent à prévenir la répétition des mêmes faits à l'avenir.
Cette distinction entre sanctions et mesures de police est couramment admise par la jurisprudence, notamment en matière de police des étrangers (CE 30 janvier 1988 Elfenzi ; Cass. Crim. 1er février 1995, Hamoudi). Elle a également été consacrée par le Conseil constitutionnel dans sa décision no 79-109 du 9 janvier 1980, qui admet que l'administration prenne une mesure de police fondée << sur des faits de nature à justifier une condamnation pénale, alors même qu'aucune condamnation définitive n'aurait été prononcée par l'autorité judiciaire >>.
Le droit positif comporte d'ailleurs d'autres exemples d'une intervention concurrente de l'autorité de police et du juge pénal, chacun poursuivant une finalité différente. Tel est le cas, par exemple, de la suspension administrative du permis de conduire prévue à l'article L. 18 du code de la route, des dispositions du code de l'urbanisme concernant l'interruption des travaux effectués en violation des règles relatives au permis de construire, ou encore de celles du code des débits de boissons sur la fermeture d'établissements.
Tous ces actes de puissance publique sont naturellement, et sans que la loi ait à le rappeler, soumis au contrôle de la juridiction administrative.
Dans ces différentes hypothèses, la jurisprudence du Conseil d'Etat a, de longue date, assuré la cohérence entre les mesures de police et celles qui ont un caractère pénal. C'est ainsi que, de manière générale, les constatations des juridictions répressives quant à la matérialité des faits qui ont servi de fondement à une mesure administrative sont revêtues, à l'égard de l'administration et du juge administratif, de l'autorité absolue de la chose jugée (CE Ass. 8 janvier 1971 Desamis).
En outre et lorsque, comme le législateur a choisi de le faire en l'espèce, la légalité de la mesure est conditionnée par l'existence d'une infraction pénale, cette autorité s'étend à la qualification juridique retenue par la juridiction répressive. Il en résulte que la décision administrative se trouve privée de base légale, dès lors que le juge pénal a estimé que l'infraction n'était pas constituée (CE 8 janvier 1971 précité ; 3 janvier 1975 SCI Cannes - Benefiat).
Par ailleurs, il est constant que des mesures comme celles que prévoient les articles 4 et 5 du texte déféré sont, de plein droit, soumises à un ensemble de règles protectrices des droits des individus, sans que le texte qui en permet l'édiction ait à le rappeler explicitement.
C'est ainsi que les décisions de retrait que le préfet pourra prendre :
- seront motivées en vertu de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ;
- ne pourront être prises sans que l'intéressé ait pu faire valoir ses moyens de défense, par application combinée des dispositions de ce dernier texte et de celles de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983.
Le principe des droits de la défense s'appliquerait même sans texte,
conformément à une jurisprudence administrative constante, si les mesures en cause devaient s'analyser comme des sanctions.
Enfin, elles seront naturellement soumises au contrôle du juge administratif.
B. - Dans ces conditions, les griefs adressés aux articles 4 et 5 par les auteurs des saisines ne sont pas fondés.

  1. En premier lieu, il résulte des considérations qui précèdent qu'on ne peut utilement opposer, au choix que le Parlement a fait en l'espèce, ni le principe de séparation des pouvoirs, qui ne fait pas obstacle à de telles mesures administratives, ni l'absence de respect des droits de la défense ou de garanties juridictionnelles, ces deux derniers moyens manquant en fait.
  2. Il faut remarquer au surplus que les dispositions contestées ne créent aucune automaticité, mais simplement une faculté au bénéfice de l'administration, qui sera donc amenée, sous le contrôle du juge administratif, à apprécier les circonstances de l'espèce pour décider s'il y a lieu ou non d'engager la procédure de retrait du titre de séjour concerné, celle-ci ne pouvant être légitime que dans les cas les plus graves.
  3. S'agissant, en troisième lieu, des arguments plus particulièrement développés par les sénateurs requérants, il y a lieu de relever qu'un retrait prononcé longtemps après les faits incriminés d'emploi irrégulier d'un étranger sans titre serait jugé illégal. Il devrait en aller de même s'agissant d'un étranger qui aurait toutes ses attaches en France et ne serait pas expulsable, dès lors que les protections dont il bénéficie s'étendraient alors nécessairement aux situations visées par les articles 4 et 5.
  4. Le Gouvernement entend enfin souligner qu'il n'est nullement dans ses intentions, pour l'application des articles 4 et 5, de faire appliquer par l'administration des mesures que le juge pénal n'aurait pas jugées nécessaires dans tel ou tel cas particulier. Il s'agit seulement de conforter la volonté clairement exprimée par le Parlement qui a souhaité une dissuasion exemplaire à l'égard du travail dissimulé. C'est dire qu'en pratique le Gouvernement n'entend pas suppléer des condamnations pénales << insuffisantes >>, mais, à titre principal, permettre aux préfets d'y associer un retrait du titre de séjour pour éviter que des infractions gravement contraires à l'ordre public puissent se perpétuer.

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III. - Sur les articles 4 et 5

Ces articles prévoient respectivement le retrait de la carte de séjour temporaire et le retrait de la carte de résident, lorsque l'employeur titulaire d'une telle carte s'est rendu coupable de faits sanctionnés par l'article L. 341-6 du code du travail. Sont donc concernées les personnes ayant employé un étranger non muni d'un titre l'autorisant à exercer une activité salariée.

A. - A titre liminaire, le Gouvernement entend faire les deux remarques suivantes.

La première, pour souligner que si cette disposition ne figurait pas, à l'origine, dans le projet de loi, le Gouvernement a estimé qu'en matière de travail dissimulé la plus grande vigilance s'impose, ne serait-ce que dans une perspective dissuasive, et qu'à cet égard l'initiative prise par l'Assemblée nationale méritait d'être soutenue.

La seconde est relative au cadre juridique dans lequel s'insère cette mesure. Contrairement à ce que semblent considérer les requérants, il n'est pas sans précédent que le législateur confie à l'administration le soin de prendre certaines mesures dont l'intervention est conditionnée par l'existence d'une infraction pénale. De telles dispositions n'ont ni pour objet, ni pour effet, d'empiéter sur les prérogatives de l'autorité judiciaire. Elles visent à permettre à une autorité agissant au titre de la police administrative, et pour la sauvegarde de l'ordre public, d'intervenir sans attendre que les faits en cause soient réprimés par le juge pénal. Elles tendent à prévenir la répétition des mêmes faits à l'avenir.

Cette distinction entre sanctions et mesures de police est couramment admise par la jurisprudence, notamment en matière de police des étrangers (CE 30 janvier 1988 Elfenzi ; Cass. Crim. 1er février 1995, Hamoudi). Elle a également été consacrée par le Conseil constitutionnel dans sa décision no 79-109 du 9 janvier 1980, qui admet que l'administration prenne une mesure de police fondée << sur des faits de nature à justifier une condamnation pénale, alors même qu'aucune condamnation définitive n'aurait été prononcée par l'autorité judiciaire >>.

Le droit positif comporte d'ailleurs d'autres exemples d'une intervention concurrente de l'autorité de police et du juge pénal, chacun poursuivant une finalité différente. Tel est le cas, par exemple, de la suspension administrative du permis de conduire prévue à l'article L. 18 du code de la route, des dispositions du code de l'urbanisme concernant l'interruption des travaux effectués en violation des règles relatives au permis de construire, ou encore de celles du code des débits de boissons sur la fermeture d'établissements.

Tous ces actes de puissance publique sont naturellement, et sans que la loi ait à le rappeler, soumis au contrôle de la juridiction administrative.

Dans ces différentes hypothèses, la jurisprudence du Conseil d'Etat a, de longue date, assuré la cohérence entre les mesures de police et celles qui ont un caractère pénal. C'est ainsi que, de manière générale, les constatations des juridictions répressives quant à la matérialité des faits qui ont servi de fondement à une mesure administrative sont revêtues, à l'égard de l'administration et du juge administratif, de l'autorité absolue de la chose jugée (CE Ass. 8 janvier 1971 Desamis).

En outre et lorsque, comme le législateur a choisi de le faire en l'espèce, la légalité de la mesure est conditionnée par l'existence d'une infraction pénale, cette autorité s'étend à la qualification juridique retenue par la juridiction répressive. Il en résulte que la décision administrative se trouve privée de base légale, dès lors que le juge pénal a estimé que l'infraction n'était pas constituée (CE 8 janvier 1971 précité ; 3 janvier 1975 SCI Cannes - Benefiat).

Par ailleurs, il est constant que des mesures comme celles que prévoient les articles 4 et 5 du texte déféré sont, de plein droit, soumises à un ensemble de règles protectrices des droits des individus, sans que le texte qui en permet l'édiction ait à le rappeler explicitement.

C'est ainsi que les décisions de retrait que le préfet pourra prendre :

- seront motivées en vertu de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ;

- ne pourront être prises sans que l'intéressé ait pu faire valoir ses moyens de défense, par application combinée des dispositions de ce dernier texte et de celles de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983.

Le principe des droits de la défense s'appliquerait même sans texte,

conformément à une jurisprudence administrative constante, si les mesures en cause devaient s'analyser comme des sanctions.

Enfin, elles seront naturellement soumises au contrôle du juge administratif.

B. - Dans ces conditions, les griefs adressés aux articles 4 et 5 par les auteurs des saisines ne sont pas fondés.

1. En premier lieu, il résulte des considérations qui précèdent qu'on ne peut utilement opposer, au choix que le Parlement a fait en l'espèce, ni le principe de séparation des pouvoirs, qui ne fait pas obstacle à de telles mesures administratives, ni l'absence de respect des droits de la défense ou de garanties juridictionnelles, ces deux derniers moyens manquant en fait.

2. Il faut remarquer au surplus que les dispositions contestées ne créent aucune automaticité, mais simplement une faculté au bénéfice de l'administration, qui sera donc amenée, sous le contrôle du juge administratif, à apprécier les circonstances de l'espèce pour décider s'il y a lieu ou non d'engager la procédure de retrait du titre de séjour concerné, celle-ci ne pouvant être légitime que dans les cas les plus graves.

3. S'agissant, en troisième lieu, des arguments plus particulièrement développés par les sénateurs requérants, il y a lieu de relever qu'un retrait prononcé longtemps après les faits incriminés d'emploi irrégulier d'un étranger sans titre serait jugé illégal. Il devrait en aller de même s'agissant d'un étranger qui aurait toutes ses attaches en France et ne serait pas expulsable, dès lors que les protections dont il bénéficie s'étendraient alors nécessairement aux situations visées par les articles 4 et 5.

4. Le Gouvernement entend enfin souligner qu'il n'est nullement dans ses intentions, pour l'application des articles 4 et 5, de faire appliquer par l'administration des mesures que le juge pénal n'aurait pas jugées nécessaires dans tel ou tel cas particulier. Il s'agit seulement de conforter la volonté clairement exprimée par le Parlement qui a souhaité une dissuasion exemplaire à l'égard du travail dissimulé. C'est dire qu'en pratique le Gouvernement n'entend pas suppléer des condamnations pénales << insuffisantes >>, mais, à titre principal, permettre aux préfets d'y associer un retrait du titre de séjour pour éviter que des infractions gravement contraires à l'ordre public puissent se perpétuer.