(Assemblée plénière du 20 novembre 2025, adoption à l'unanimité avec une abstention)

Résumé

Cet avis, adopté le 20 novembre 2025, propose un état des lieux de la mise en œuvre du Traité sur le commerce des armes (TCA) et formule une série de recommandations à l'intention du Gouvernement, des parlementaires, des juges, mais aussi des entreprises privées, pour une meilleure responsabilisation en matière de transferts d'armes.

Premier traité visant à encadrer le commerce international d'armes classiques, prévenir leur trafic illicite et leur détournement, le TCA a vocation à réduire la souffrance humaine en contribuant à la cessation des graves violations du droit international des droits humains et du droit international humanitaire résultant de l'usage des armes, à promouvoir la transparence et à favoriser la paix et à la sécurité internationales.

Plus de dix ans après son entrée en vigueur, le Traité a enregistré des progrès significatifs. Mais les conséquences humanitaires liées aux transferts d'armes (à destination ou en provenance des Etats parties) restent tragiquement observables sur le terrain et sont d'une acuité particulièrement notable dans les conflits armés actuels, qui s'inscrivent dans un contexte géopolitique tendu et un multilatéralisme éreinté favorisant une course vers l'armement. Ces conséquences ne résultent pas uniquement de trafics illicites ou de détournements, mais aussi de transferts autorisés et impliquent parfois des entreprises ou des intermédiaires privés. De plus, l'opacité structurelle du secteur de l'armement limite le contrôle externe et alimente les préoccupations.

Dans ce contexte, la France, deuxième exportateur d'armes au monde, est tributaire d'une responsabilité renouvelée. Disposant d'un régime de contrôle national ancien et réputé robuste, la France s'est fortement engagée pour l'adoption du TCA et soutient sa mise en œuvre, de même que celle de la position commune 2008/944/PESC de l'UE encadrant les exportations de ses Etats membres. La CNCDH identifie toutefois une série de lacunes dans la mise en œuvre de ses obligations internationales et, dans une conjoncture qui véhicule l'idée d'une « économie de guerre » et insiste sur le renforcement de l'industrie de la défense, alerte sur la nécessité de renforcer la transparence et la redevabilité. Donner toute son effectivité au TCA suppose d'améliorer l'intégration des obligations internationales encadrant les transferts d'armes dans le droit et la pratique au niveau national et de faire émerger un véritable contrôle parlementaire et juridictionnel, mais aussi de renforcer la responsabilisation des entreprises en la matière.

Introduction

1. Le 9 octobre 2013, le ministre des affaires étrangères français, appelant les parlementaires à autoriser la ratification du Traité sur le commerce des armes (TCA) (1), soulignait le caractère novateur de cet « engagement historique » (2). Le TCA est le premier instrument international juridiquement contraignant qui vise à règlementer le commerce international d'armes classiques, ainsi qu'à prévenir leur trafic illicite et leur détournement. Ce faisant, il poursuit trois objectifs : contribuer à la paix et à la sécurité internationales, « réduire la souffrance humaine » et bâtir la confiance entre les Etats (3). Le TCA se distingue et complète d'autres conventions internationales de désarmement ou de maîtrise des armements, notamment celles qui interdisent certaines armes classiques ou qui restreignent leur emploi. Adopté à la suite d'un long processus soutenu par une vaste coalition d'organisations non gouvernementales (ONG) et d'Etats, le TCA représente une avancée significative. Il s'inscrit dans une logique de prévention et vise à responsabiliser les transferts d'armes en instituant des normes communes « les plus strictes possibles » (4).

2. Plaçant le droit international des droits humains et le droit international humanitaire au cœur de son dispositif, le TCA se fixe comme ambition de contribuer à la cessation de leurs violations « en s'attaquant directement aux causes et aux moyens de ces violations » résultant de l'usage des armes (5). Le TCA vient ainsi renforcer les obligations préexistantes en la matière. Il exige des Etats qu'ils subordonnent les transferts d'armes, de munitions, de pièces et de composants, à la délivrance d'une autorisation préalable. Une de ses spécificités est d'interdire certains transferts d'armes classiques, des munitions connexes ainsi que des pièces et composants, lorsque ceux-ci peuvent avoir pour conséquence de violer des sanctions ou autres mesures coercitives imposées par le Conseil de sécurité des Nations unies ou le non-respect par un Etat de ses obligations internationales, ou pourraient servir à commettre des crimes internationaux, à savoir le génocide, les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre (article 6). Le TCA soumet l'exportation d'armes, de munitions, de pièces et de composants à une série de critères spécifiques (article 7). Les Etats ont l'obligation d'évaluer s'il existe un risque prépondérant que cette exportation contribue ou porte atteinte à la paix et à la sécurité ou serve à commettre ou à faciliter la commission de crimes ou d'infractions, en particulier de violations graves du droit international humanitaire et du droit international des droits humains (6). Autre élément saillant, le TCA est le premier instrument international juridiquement contraignant à exiger des Etats de tenir compte des risques que les armes classiques puissent servir à ou faciliter la commission d'actes de violence fondée sur le genre. Le texte impose également aux Etats de prendre des mesures destinées à lutter contre le détournement, afin de s'assurer que les armes ne soient pas employées par un utilisateur final, ou pour une utilisation finale, non autorisés (article 11). Enfin, le TCA contient une série d'obligations relative à l'établissement de rapports, à la coopération et à l'assistance internationales. Le Traité vise ainsi à promouvoir la transparence et la confiance pour des transferts d'armes responsables.

3. Le 10

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anniversaire du TCA en 2024, tout comme la révision de la position commune 2008/944/PESC de l'Union européenne (UE) en 2025 (7), ont offert l'opportunité aux Etats parties de réaffirmer leur attachement politique à la réalisation de l'objet et du but de ces instruments, leur détermination à mettre en œuvre leurs obligations et leur conviction qu'ils contribuent à responsabiliser le commerce international des armes classiques (8). A cette occasion, plusieurs bilans des progrès accomplis et des lacunes observées ont également été réalisés. Un de ceux-ci insiste sur la nécessité de « trouver un équilibre entre la critique fondée de l'incapacité du Traité à réaliser des progrès clairement observables vers l'objectif de réduction de la souffrance humaine et la reconnaissance de ses réalisations en matière de création de normes, d'universalisation, de développement et de renforcement des systèmes nationaux de contrôle » (9). Le nombre actuel de 117 Etats parties au TCA (10) est un des signes de sa réussite. Toutefois, l'absence d'adhésion d'Etats figurant parmi les plus grands exportateurs et importateurs d'armes (Etats-Unis, Russie, Inde) illustre que l'adhésion universelle du TCA demeure une « pierre angulaire de son succès » (11). En outre, les travaux menés au sein de la Conférence des Etats parties (CEP) permettent l'échange d'informations et de bonnes pratiques, l'adoption de guides volontaires pour accompagner les Etats dans leur mise en œuvre du Traité, ainsi que la mise en place, à l'initiative de la France, d'un Forum d'échange d'informations sur le détournement (DIEF).

4. Il n'en demeure pas moins que les conséquences humanitaires des transferts d'armes sur la population et les biens de caractère civils, ou sur l'accès du personnel humanitaire, sont constatées sur le terrain. Elles conduisent à ce que des alertes se multiplient de la part d'un grand nombre d'acteurs : organisations internationales, CICR, parlementaires, ONG, chercheurs, journalistes, etc., et elles témoignent de lacunes dans la mise en œuvre du TCA. Quel que soit le conflit dont il s'agisse, Yémen, Gaza, Soudan, Myanmar, Ukraine…, lesquels s'inscrivent dans un contexte géopolitique tendu et un multilatéralisme éreinté qui favorisent une course vers l'armement, les discussions relatives au coût humain élevé des transferts d'armes, et à leurs effets préjudiciables pour le respect du droit international des droits humains et du droit international humanitaire, sont donc aujourd'hui d'une acuité notable. En ce sens, il est particulièrement préoccupant de relever que les graves violations constatées ne résultent pas uniquement de trafics illicites, ni même de détournements d'armes, de munitions, pièces ou composants, mais aussi de transferts autorisés. De même, ces violations peuvent être le fait d'entreprises exportatrices, ou d'autres entités privées qui facilitent ou soutiennent leurs activités. Enfin, l'opacité qui caractérise ce secteur sensible, de même que l'impossibilité d'exercer un véritable contrôle externe des décisions prises en la matière, outre qu'elles ne favorisent pas la confiance, alimentent légitimement les interrogations.

5. Dans ce contexte, la France est tributaire d'une responsabilité renouvelée. Second Etat exportateur d'armes (12), membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, membre influent au sein de l'Union européenne, de l'OTAN ou de l'OSCE, elle dispose des leviers nécessaires pour contribuer à une meilleure responsabilisation en matière de transferts d'armes. La CNCDH, qui exerce un suivi continu de la question (13), a déjà eu l'occasion de saluer l'engagement de la France en faveur de l'adoption du TCA (14). Dotée d'un régime national ancien de contrôle des exportations, la France était déjà soumise à la position commune 2008/944/PESC de l'UE (15), qui a remplacé le code de conduite de 1998 (16) à l'adoption duquel elle avait contribué. Cette position commune, dernièrement révisée en 2025, comporte plusieurs points communs avec le TCA, tout en s'en distinguant. Elle fixe des « normes communes élevées » pour les Etats membres de l'UE qui régissent spécifiquement le contrôle des exportations de technologie et d'équipements militaires. Elle définit huit critères à l'aune desquels ils doivent évaluer les demandes d'autorisation d'exportation, parmi lesquels figurent le respect des droits humains et du droit international humanitaire (17).

6. De manière générale, la CNCDH souligne le fort engagement diplomatique de la France en faveur d'instruments régulant le commerce (ou l'emploi) des armes, ainsi que pour assurer leur application. Elle salue son investissement en faveur de la promotion, de la mise en œuvre et de l'universalisation du TCA, y compris par le soutien financier et l'assistance et la coopération internationales qu'elle apporte à cet effet. La CNCDH identifie toutefois de sérieuses lacunes dans la mise en œuvre de ses obligations internationales et constate une certaine dissonance entre, d'un côté, l'existence d'un système de contrôle national qualifié de « robuste », couplé à un discours politique affirmant réaliser un contrôle strict des exportations d'armes et, de l'autre, la réalité d'un contrôle externe faible, voire inexistant, qui ne permet pas d'exercer un véritable droit de regard. A cela s'ajoute l'inquiétude de la CNCDH face à la montée d'un discours qui semble, d'une part, viser uniquement à garantir la compétitivité des industriels français sans rappeler leurs responsabilités en la matière et qui tend, d'autre part, à appréhender les critiques formulées à l'égard des décisions prises par le Gouvernement dans ce domaine comme une remise en cause de ses prérogatives, lorsque celles-ci devraient plutôt être lues comme inhérentes à l'exercice démocratique. Pourtant, dans un contexte qui véhicule l'idée d'une « économie de guerre » (18) et de renforcement de l'industrie de la défense française et européenne (19), la transparence et la redevabilité devraient être promues.

7. Ainsi, par le présent avis, dans son rôle de conseil et de contrôle du respect par la France de ses engagements internationaux en matière de droit international des droits humains et de droit international humanitaire et au titre de son mandat de Commission nationale de droit international humanitaire, la CNCDH propose un Etat des lieux et formule des recommandations dans l'optique d'améliorer le respect par la France de ses obligations internationales en matière de transferts d'armes classiques et de mieux en rendre compte. Ceux-ci s'articulent autour de trois axes : améliorer l'intégration des obligations internationales encadrant les transferts d'armes dans le droit et la pratique au niveau national (1) ; renforcer la responsabilisation des entreprises en matière de droits humains et de droit international humanitaire dans le cadre des activités liées aux transferts d'armes (2) ; et faire émerger un véritable contrôle parlementaire et juridictionnel des transferts d'armes (3).

N.B. : précisions terminologiques préalables : Le terme de transfert international d'armes (20) est employé dans le présent avis au sens de la pratique dans le cadre du Registre des Nations unies sur les armes classiques, qui vise principalement le déplacement d'armes à destination ou en provenance du territoire national impliquant un transfert de propriété et de contrôle (21). La CNCDH entend ici se focaliser plus précisément sur les transferts internationaux des catégories d'armes couvertes par le TCA (huit) (22), complétées par la liste commune des équipements militaires de l'Union européenne (22) (23), ainsi que par les catégories d'armes soumises en France à des restrictions ou à une procédure spéciale pour l'importation ou l'exportation hors du territoire de l'UE (dénommées « matériels de guerre et matériels assimilés ») ou pour le transfert au sein de l'UE (« produits liés à la défense ») (24). Ces règlementations, avec des champs d'application différents, couvrent tant les systèmes d'armes complets (véhicules blindés, avions, chars ou navires militaires) que les armes classiques et leurs les munitions, pièces et composants (25), mais aussi les technologies militaires ou, en France, les formations opérationnelles. Centré sur la mise en œuvre du TCA et de la position commune 2008/944/PESC de l'UE (modifiée), le présent avis n'abordera pas d'autres catégories de biens soumis à des régimes de contrôle, tels que les armes à feu et munitions à usage civil ou les biens dits à double usage (26), soumis à des régimes juridiques différents, bien qu'ils soulèvent également des questions liées au respect du droit international des droits humains (27) et du droit international humanitaire (28).