Délibéré par la commission en sa séance du 19 décembre 2016

La commission a présenté dans ses précédents rapports d'activité les conclusions de ses analyses sur le financement des partis politiques. Elle a ainsi rappelé et précisé son rôle en la matière. Le présent avis s'inscrit dans la continuité de ces réflexions.

I. - Les obligations comptables des partis politiques
A. - La définition du parti politique

Ni la Constitution ni la loi n'ont défini de façon précise la notion de parti politique. L'article 4 de la Constitution dispose qu'ils" concourent à l'expression du suffrage " et " se forment et exercent leur activité librement ". La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique se limite à reconnaître que " [les partis politiques] jouissent de la personnalité morale (1) ".
Cette absence de définition est source de difficultés dès lors qu'il s'agit de fixer des principes et des règles de financement des partis politiques, et en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer le champ d'application d'une loi sur le financement.
C'est pourquoi le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat sont venus, par leur jurisprudence respective et concordante, apporter des critères de définition de la notion de parti politique comme il suit. Au sens de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, est considérée comme parti politique la personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique :

- si elle a bénéficié de l'aide publique (articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988) ou si elle a régulièrement désigné un mandataire (articles 11 à 11-7) ; et
- si elle a déposé des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes auprès de la CNCCFP (article 11-7).

Ainsi, toute personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique doit, si elle a perçu l'aide publique ou si elle a désigné pour recueillir des fonds un mandataire qui peut être soit une personne physique déclarée à la préfecture, soit une association de financement agréée par la CNCCFP, déposer des comptes certifiés.
Le montant de l'aide publique affecté au financement des partis et groupements politiques est inscrit dans le projet de loi de finances et fait l'objet d'une répartition par décret. Ce montant est divisé en deux fractions égales :

• une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale (avec des dispositions particulières pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer) ;
• une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

Un parti politique bénéficiaire de la première fraction peut être l'objet d'une pénalité financière en cas de non-respect de la parité entre les candidats. Par ailleurs, un parlementaire ne peut se rattacher qu'à un parti politique bénéficiaire de la première fraction. En outre, depuis la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, un parlementaire élu dans une circonscription qui n'est pas comprise dans le territoire d'une ou plusieurs collectivités d'outre-mer ne peut plus se rattacher à un parti qui n'a présenté des candidats que dans une ou plusieurs collectivités d'outre-mer.
Enfin, l'anonymat des rattachements des parlementaires pour l'attribution de la seconde fraction de l'aide publique a pris fin sur décision des deux assemblées.

B. - Les obligations comptables du parti politique et leurs conséquences

L'obligation de dépôt de comptes certifiés constitue l'aboutissement d'obligations comptables plus larges.
En application de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 doivent :

• tenir une comptabilité retraçant tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux des organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement politique détient la moitié du capital social ou la moitié des sièges de l'organe d'administration, ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;
• arrêter leurs comptes chaque année au 31 décembre ;
• les faire certifier par deux commissaires aux comptes ;
• les déposer au plus tard le 30 juin de l'année suivante à la CNCCFP qui assure leur " publication sommaire " au Journal officiel.

Cette comptabilité doit respecter les prescriptions de l'avis n° 95-02 du Conseil national de la comptabilité relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques qui portent notamment sur la présentation et l'élaboration des comptes d'ensemble.
Par ailleurs, il ressort de l'avis du 28 novembre 2011 du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (2) que l'ensemble des normes d'exercice professionnel sont applicables aux commissaires aux comptes des partis et groupements politiques. En outre, les commissaires aux comptes disposent pour l'exercice de leur mission d'un avis technique du 17 avril 2012 de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée.
Au-delà de la publication, la commission s'assure du respect par les partis politiques de leurs obligations de dépôt des comptes et détermine pour l'année suivante ceux qui sont susceptibles de bénéficier des dispositions de la loi du 11 mars 1988 à savoir :

• l'aide publique directe ;
• la dispense du contrôle de la Cour des comptes et du droit régissant les associations subventionnées ;
• le droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique.

Sont sanctionnés par la perte de ces avantages les partis politiques qui n'auraient pas déposé leurs comptes dans le délai fixé par la loi, qui auraient déposé des comptes non certifiés, qui auraient fait l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes et plus généralement tous les partis pour lesquels la commission aurait constaté un manquement aux obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
L'article 17 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a inséré à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 une disposition prévoyant que les dons et cotisations effectués au profit des partis politiques ne peuvent plus, à compter de l'année suivante, ouvrir droit à la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts si la commission a constaté un manquement aux obligations comptables du parti politique.
Le Conseil d'Etat a précisé (3) les compétences que la loi avait entendu donner à la commission lors de l'examen du dépôt des comptes des partis politiques. Elle doit, en plus du contrôle formel portant sur le dépôt dans les délais de comptes d'ensemble certifiés par deux commissaires aux comptes, apprécier si les organismes sur lesquels les partis exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion n'ont pas été omis et veiller à ce que l'image que les comptes certifiés donnent de la situation financière du parti ne soit pas entachée d'une incohérence manifeste avec les données extérieures à la comptabilité dont elle dispose.
A cet égard, la commission est confrontée au problème du périmètre des comptes d'ensemble au sein desquels les comptes des représentations locales de moindre importance ne sont pas toujours consolidés. Bien qu'elles échappent ainsi au contrôle des commissaires aux comptes, ces représentations locales interviennent parfois dans le financement d'une campagne électorale, ce qui n'est pas sans poser problème quant à la vérification de l'origine des fonds.
Il est à noter que la loi du 11 octobre 2013 précitée a entendu donner des moyens supplémentaires à la commission en lui permettant de demander, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle.
Dès lors, si la finalité des missions de la commission reste en partie inchangée et si elle ne devient pas une autorité de contrôle de la sincérité de la comptabilité des partis politiques, les textes existants ayant confié la charge aux commissaires aux comptes d'examiner et de certifier ces comptes, les moyens juridiques lui permettant d'exercer ses missions telles que définies à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 sont renforcés et changent la nature de son contrôle. Elle peut ainsi appréhender, sous le contrôle du juge, la vérification du respect des obligations comptables des partis au regard des pièces comptables réclamées et non plus seulement au vu des justificatifs de recettes des mandataires, comme c'était le cas précédemment.
Dans le cadre de l'instruction des comptes portant sur l'exercice 2015, la commission a, en conséquence, demandé pour la troisième année des pièces comptables et des justificatifs aux partis politiques pour lesquels elle estimait que les comptes d'ensemble déposés nécessitaient une information supplémentaire.

II. - Des données générales sur les comptes des partis en 2015
A. - Le nombre de formations politiques concernées

451 formations au total étaient tenues de déposer des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes au plus tard le 30 juin 2016 pour l'exercice 2015, parmi lesquelles 53 (4) éligibles à l'aide publique au titre des élections législatives de 2012 et 398 non éligibles à l'aide publique directe mais ayant disposé pour l'année 2015 d'au moins un mandataire chargé de recueillir des fonds.

Si un parti ne souhaite plus être soumis aux dispositions de la loi du 11 mars 1988, il lui appartient de mettre fin aux fonctions de son mandataire dans les formes prévues par la loi ou de décider de sa dissolution et d'en informer la commission. Trop souvent, les partis politiques ne déposant pas ou plus leurs comptes disposent toujours d'un mandataire ou n'informent pas la commission de leur dissolution.
Ainsi, un parti politique qui a désigné un mandataire demeure soumis aux dispositions de la loi sur la transparence financière. Cependant, pour ne pas maintenir des procédures inutiles, ont été retirées de la liste des partis politiques concernés 4 formations politiques non éligibles à l'aide publique (5) et pour lesquelles :

• la commission ne connaît pas le nom du dernier dirigeant ou l'adresse du siège social ;
• les comptes n'ont jamais été déposés ou déposés pour la dernière fois il y a plus de trois ans ;
• le mandataire n'a fait aucune demande de reçus à la commission depuis plus de trois ans.

Malgré cela, la commission a constaté que le nombre de partis ne déposant pas leurs comptes n'avait jamais été aussi important. Ainsi, 25 % des formations politiques tenues de déposer des comptes certifiés en 2016 ne l'avaient pas fait. Une grande majorité des cas semble concerner des partis politiques en sommeil ou des partis politiques sans activité n'ayant jamais procédé aux formalités de dissolution ou à leur publicité. Il est à noter alors que des opérations de liquidation ont pu se faire en l'absence de tout contrôle des commissaires aux comptes.

B. - La synthèse de la conformité des dépôts

Les partis concernés par l'obligation de dépôt ont été invités, par circulaire, à produire leurs comptes au plus tard le 30 juin 2016. Pour certains des comptes déposés, la commission a, dans le cadre d'une procédure contradictoire, interrogé les partis politiques concernés sur les formalités de présentation et d'élaboration des comptes ; sur la cohérence générale des comptes ; sur la nature et l'origine des fonds perçus par le mandataire ainsi que leurs modalités de perception ; sur la clarification du périmètre de certification et sur les financements entre formations politiques.
La commission s'est prononcée sur le respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 en ses séances des 24 octobre et 12 décembre 2016.
Sont publiés (6) au Journal officiel, édition des Documents administratifs, 338 comptes déposés (soit 75 % au regard du nombre de partis tenus de déposer des comptes).
Les listes des partis selon les critères de conformité des dépôts sont jointes en annexe du présent avis.
Dépôts conformes : 317 (soit 94 % des comptes déposés) dont :
309 comptes certifiés sans réserve.
La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que " Le commissaire aux comptes formule une certification sans réserve lorsque l'audit des comptes qu'il a mis en œuvre lui a permis d'obtenir l'assurance élevée, mais non absolue du fait des limites de l'audit, et qualifiée par convention d'assurance raisonnable que les comptes, pris dans leur ensemble, ne comportent pas d'anomalies significatives ".
8 comptes certifiés avec réserves.
Ces réserves sont de portée et de nature très variables. La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que " le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour désaccord : lorsqu'il a identifié, au cours de son audit des comptes, des anomalies significatives et que celles-ci n'ont pas été corrigées ; que les incidences sur les comptes des anomalies significatives sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause. Le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour limitation : lorsqu'il n'a pas pu mettre en œuvre toutes les procédures d'audit nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes ; que les incidences sur les comptes des limitations à ses travaux sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause ".
Dépôts non conformes : 21 (soit 6 % des comptes déposés) dont :
9 comptes certifiés par deux commissaires aux comptes déposés hors délai. Tous ces comptes ont été déposés postérieurement au 30 juin 2016.
10 comptes déposés mais non certifiés par deux commissaires aux comptes dont 4 déposés hors délai.
2 comptes pour lesquels le périmètre comptable est incomplet dont 1 a été déposé hors délai.
Comptes non déposés : 113 (soit 25 % des formations tenues de déposer des comptes).
Les comptes publiés sont accompagnés des précisions apportées par chacun des partis politiques intéressés, des réserves des commissaires aux comptes ainsi que de leurs observations non constitutives de réserves. A chaque fois qu'elle l'a estimé nécessaire, la commission a également formulé des observations tendant à préciser une information ou une correction, voire à attirer l'attention sur une anomalie constatée.
La commission constate qu'il existe toujours des discordances d'enregistrement comptable entre le ou les mandataires de la formation politique et celle-ci. Elle invite donc les partis politiques concernés à informer la commission des corrections comptables effectuées par le parti à l'origine de ces divergences afin d'éviter des procédures de contrôle inutiles.

C. - Les données chiffrées brutes concernant les 328 formations ayant déposé des comptes certifiés exploitables (y compris ceux déposés hors délai)

174 formations ont eu un exercice déficitaire ;
147 formations ont eu un exercice excédentaire ;
7 formations ont eu un résultat d'exercice nul.
Le déficit cumulé des partis déficitaires s'élève à 9 575 690 € tandis que le solde cumulé des partis excédentaires s'élève à 14 888 626 €, soit un solde global excédentaire de 5 312 936 €. Pour l'exercice 2014, le solde global était déficitaire pour un montant de 2 405 698 €.
a) Evolution générale des dépenses et des recettes :

(Montant en euros)

Les comptes de l'exercice 2015 présentent des dépenses inférieures à celles de 2014 malgré la tenue des élections départementales et régionales. Le niveau des recettes qui ne cessait de chuter depuis 2012, année de l'élection présidentielle, repart à la hausse en 2015. Ainsi, à l'instar de 2013, les partis politiques ont réussi à dépenser légèrement moins que ce qu'ils perçoivent.
b) La structure des recettes :
Pour l'exercice 2015, les formations politiques ne bénéficiant pas uniquement de l'aide publique qui leur est allouée et dont les produits sont supérieurs à 1 500 000 euros (à l'exclusion de celles dont les recettes ne sont composées que de l'aide publique) concentrent près de 84 % des recettes de la totalité des partis politiques ayant déposé des comptes certifiés (classement par ordre décroissant du total des recettes) :

(Montant en euros)

Six de ces formations ne bénéficient pas de l'aide publique. Toutefois, il convient de souligner que trois d'entre elles bénéficient de financement en provenance d'autres formations politiques percevant cette aide en 2015 : l'Union des démocrates et indépendants en provenance de l'Union des radicaux, centristes, indépendants et démocrates, le Parti de gauche en provenance de Forces de gauche et le Mouvement démocrate en provenance du Centre pour la France. Dans ces trois cas, les partis financeurs sont parmi les six autres formations politiques qui ont, hors dispositions spécifiques à l'outre-mer, également perçu l'aide publique en 2015 pour avoir présenté lors du renouvellement de l'Assemblée nationale en 2012 des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % de suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions :

(Montant en euros)

On notera que pour quatre de ces formations, l'aide publique représente la recette unique ou quasi exclusive.
L'aide publique attribuée en 2015 atteint un montant total de 63 100 722,89 euros dont 28 765 387,89 euros (après application des diminutions pour non-respect de la parité) au titre de la première fraction et 34 335 335 euros au titre de la seconde fraction.
Au-delà de l'aide publique budgétaire, l'Etat finance indirectement la vie politique en accordant aux donateurs et cotisants une réduction d'impôt de 66 % des sommes versées au mandataire d'un parti (y compris les contributions d'élus). Depuis la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011, les versements sont retenus dans la limite de 15 000 € par an et par foyer fiscal, dans la limite générale de 20 % du revenu imposable applicable à l'ensemble des dons ; ils ne peuvent excéder 7 500 euros par personne et par an pour un ou plusieurs partis.
La colonne " Autres recettes " correspond à la totalisation des autres postes du compte de résultat, soit : dévolution de l'excédent des comptes de campagne, contributions reçues d'autres formations politiques, produits des manifestations et colloques, produits d'exploitation (y compris les refacturations de prestations aux candidats), autres produits, produits financiers, produits exceptionnels et reprises sur provisions et amortissements. Par définition, cet agrégat est sujet à des variations importantes.
c) La nature des dépenses :
La commission n'est pas habilitée à porter son contrôle sur l'opportunité des dépenses des partis politiques, seule la régularité de la dépense est contrôlée par les commissaires aux comptes.
Le tableau suivant présente le montant des dépenses que l'on pourrait qualifier d'externes, au regard de la totalité des charges supportées par les partis politiques ayant des recettes supérieures à 1 500 000 euros. Ne sont considérées ici comme des dépenses externes, car dirigées vers d'autres acteurs, que les dépenses de propagande et de communication, les aides financières définitives aux candidats (et non les prêts) et les aides à d'autres formations politiques. Il est à noter que ne sont pas retracés dans les comptes des partis politiques les concours en nature effectués au bénéfice des candidats (en revanche, ces derniers doivent les valoriser dans leurs comptes de campagne).

(Montant en euros)

Il est à noter que la quasi-totalité des charges de l'Union des radicaux, centristes, indépendants et démocrates correspond à des aides financières versées à d'autres formations politiques :

(Montant en euros)

La commission rappelle qu'elle ne dispose que des comptes d'ensemble des formations politiques et que toute analyse menée à partir de ces seules données doit l'être avec précaution. La commission a, par le passé, montré la difficulté d'une analyse pertinente du financement des campagnes électorales par les partis politiques en l'absence, au sein des comptes d'ensemble, d'une annexe obligatoire retraçant par type d'élection la totalité de leurs interventions. En outre, compte tenu de la liberté d'organisation des partis, le législateur n'a pas prévu, pour le parti politique bénéficiaire de l'aide publique, l'obligation de présenter un compte d'emploi de cette aide.
Il convient de souligner cependant que l'article 7 de la loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle a modifié l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel. Désormais, le compte de campagne de chaque candidat " comporte en annexe une présentation détaillée des dépenses exposées par chacun des partis et groupements politiques qui ont été créés en vue d'apporter un soutien au candidat ou qui lui apportent leur soutien, ainsi que des avantages directs ou indirects, prestations de services et dons en nature fournis par ces partis et groupements. […]. Les partis et groupements politiques mentionnés au présent alinéa communiquent à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, à sa demande, les pièces comptables et les justificatifs nécessaires pour apprécier l'exactitude de cette annexe. "

III. - Les questions rencontrées
A. - La mission des commissaires aux comptes

Le rôle central des commissaires aux comptes, quant au respect des dispositions légales et comptables applicables aux partis politiques, conduit la commission à s'assurer que leur mission telle que définie par les textes soit conformément appréhendée par la profession.
Depuis l'adoption par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes le 19 avril 2012 d'un avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée (7), la commission a noté que le nombre de commissaires aux comptes utilisant le modèle de rapport de certification proposé par l'avis technique est en constante augmentation (47 % en 2012, 63 % en 2013, 70 % en 2014, 79 % en 2015 et 268 rapports sur 328 en 2016, soit 81 %). Une grande majorité des commissaires aux comptes des partis politiques semble en conséquence au fait des diligences propres à leur mission.
Dans le cadre de l'instruction des comptes pour l'exercice 2014, la commission avait constaté quelques entorses au respect du formalisme prévu par la réglementation applicable à la profession par quelques commissaires aux comptes.
Si pour les comptes de l'exercice 2015, dans l'immense majorité des cas, les rapports de certification respectent le formalisme exigé par les textes, 18 comptes certifiés n'ont cependant pas été élaborés ou présentés conformément à l'avis n° 95-02 relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques sans que les commissaires aux comptes, a une exception près, ne le mentionnent dans leur rapport de certification.
En outre, la commission a observé 6 cas de bilans déséquilibrés, de postes comptables renseignés par erreur ou d'enregistrements incohérents facilement identifiables et pour lesquels les commissaires aux comptes des partis concernés n'ont pas jugé utile d'assortir leur rapport d'observations. Ces constatations seront portées à la connaissance de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes.

B. - Les demandes de pièces comptables et des justificatifs nécessaires au bon accomplissement de la mission de contrôle de la commission

Depuis la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence financière de la vie publique, l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 prévoit désormais que " la commission demande, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle ".
Si la finalité du contrôle n'a pas été modifiée, les moyens de ce contrôle ont été substantiellement augmentés. Cependant, au regard des documents à la disposition de la commission que sont les comptes d'ensemble (bilan, compte de résultat et annexe) et les justificatifs de recettes du mandataire, les incohérences, anomalies ou irrégularités pour lesquelles la commission userait de son pouvoir de communication de pièces comptables sont difficilement décelables.
Il convient également de souligner que la mission légale de la commission restant identique, cette dernière demeure confrontée à trois difficultés majeures :

• une instruction enfermée dans des délais relativement courts. La commission devant communiquer avant le mois de novembre au secrétariat général du Gouvernement la liste des partis éligibles à l'aide publique ayant respecté leurs obligations afin que les parlementaires puissent s'y rattacher en vue de les faire bénéficier de la seconde fraction de l'aide publique, la durée de l'instruction est limitée à quatre mois pour les partis concernés, dès lors la demande de pièces et son analyse doivent se faire dans des délais relativement brefs ;
• une absence de sanction spécifique pour le refus de transmission à la commission des pièces demandées ;
• une incertitude quant à la portée pérenne de la jurisprudence du Conseil d'Etat " Cap sur l'avenir 13 " précisant les missions de la commission et l'autorisant à passer outre la certification des commissaires aux comptes uniquement en présence d'une incohérence manifeste ou d'un périmètre incomplet.

Pour pallier ces difficultés intrinsèques à la nature et à la qualité des documents mis à sa disposition, la commission a utilisé les nouveaux moyens qui lui ont été donnés dans un certain nombre de cas, notamment au regard :

• du niveau des disponibilités compte tenu des recettes et dépenses annuelles ;
• de la structure des prêts et de leur mode de remboursement ;
• de la nature des emprunts et dettes figurant sur plusieurs exercices et dont l'origine n'était pas déterminée dans les annexes aux comptes ;
• des variations du montant des produits non justifiées par rapport à l'exercice précédent ;
• des dévolutions dont l'origine n'était pas identifiable ;
• des montants de facturation des services rendus aux candidats qui n'étaient pas en adéquation avec les données déclarées dans les comptes de campagne des candidats concernés ;
• des comptes présentant l'ensemble des dépenses sous le seul poste comptable " Autres charges externes " ;
• des aides financières aux candidats qui n'étaient pas en adéquation avec les données déclarées dans les comptes de campagne des candidats.

En 2015, une attention particulière avait été portée au degré d'endettement des partis politiques. En 2016, l'attention de la commission s'est notamment portée sur le respect des barèmes des cotisations d'élu dont le montant n'est pas plafonné contrairement aux dons et cotisations des adhérents. Elle a ainsi demandé aux partis politiques dont les ressources sont composées pour une partie importante de cotisations d'élus de lui fournir une copie de la décision fixant les montants des indemnités d'élus devant lui être reversées. Au regard des documents transmis, un contrôle est actuellement opéré afin de s'assurer que les barèmes décidés par les partis correspondent aux sommes réellement versées par les élus.
Parmi les 338 comptes déposés à la commission, 116 comptes ont fait l'objet d'une procédure contradictoire qui a porté dans 14 cas sur une demande de pièces justificatives en application de l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988. Dans la quasi-totalité des cas, l'ensemble des pièces comptables et justificatives demandées a été transmis à la commission.
Lorsque la commission a obtenu des informations insuffisantes ou aucun élément de réponse, des investigations complémentaires sont effectuées.

C. - Le périmètre comptable

Conformément à l'article 11-7 qui prévoit que la comptabilité des partis politiques " doit retracer tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l'organe d'administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ", les partis politiques doivent déposer des comptes d'ensemble à la commission. La terminologie utilisée " comptes d'ensemble " est ainsi la traduction de l'obligation posée à l'article 11-7 précité.
Au sein des comptes d'ensemble du parti, l'avis n° 95-02 relatif à la comptabilité des partis politiques énonce que l'annexe des comptes " doit bien évidemment décrire le périmètre retenu et justifier les exclusions pratiquées " et " que, conformément à la règle prévue en matière de consolidation, certaines structures peuvent être laissées en dehors des comptes d'ensemble lorsque seules ou avec d'autres ces structures ne représentent qu'un intérêt négligeable par rapport à l'image reflétée par les comptes d'ensemble de la formation politique ".
La commission a souligné à plusieurs reprises la difficulté qui était la sienne de s'assurer de l'exhaustivité du périmètre comptable retenu par les formations politiques. Cependant, depuis la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence financière de la vie publique, elle peut demander les pièces comptables et tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission. Aussi, dès lors qu'elle estime, au regard des comptes déposés ou des informations dont elle dispose par ailleurs sur l'activité d'un parti politique, que le périmètre comptable du parti semble incomplet, la commission demande les pièces justifiant la nature des liens qui pourraient l'unir avec un organisme tiers afin de s'assurer que sa comptabilité n'ait pas vocation à être intégrée à celle du parti.
L'enjeu ici est de s'assurer qu'un parti politique ne confie pas à un tiers, sur lequel il aurait la mainmise, des financements et des actions qui échapperaient aux contrôles des commissaires aux comptes du parti. Pour cela, la commission doit pouvoir déterminer si un parti politique dispose d'un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion sur une entité au sens de l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
Dans le cadre de l'instruction des comptes 2015, la commission s'est interrogée à deux reprises pour savoir si le périmètre comptable d'un parti politique n'était pas incomplet en raison des liens financiers existants avec une structure tierce.
Afin de déterminer l'existence d'un pouvoir prépondérant, la commission a eu recours à la technique du faisceau d'indices développé par le juge financier et le juge administratif à l'encontre des associations dites " transparentes " ou para-administratives.
Cette technique est utilisée afin de déterminer si une association est un démembrement de l'administration, qui permet de relayer l'accomplissement de certaines missions de service public. En ce qui concerne le pouvoir prépondérant plus particulièrement, il se révèle lorsqu'une ou plusieurs personnes publiques (ou des agents publics) disposent statutairement du pouvoir de décision dans les organes dirigeants de l'association et en contrôle ainsi l'organisation et le fonctionnement.
Mais la commission est allée au-delà du simple constat du pouvoir prépondérant de décision ou de gestion et a examiné si les critères posés par la jurisprudence administrative pour définir l'association " transparente " étaient présents aux deux cas d'espèce. Pour définir l'association " transparente ", le juge retient trois principaux critères. Il va ainsi examiner si la personne publique dispose non seulement d'un pouvoir prépondérant mais également si elle est à l'initiative de la création de la personne privée et si elle lui procure l'essentiel de ces ressources. Dans l'affirmative, l'association sera alors regardée comme un démembrement de l'administration ou de la collectivité.
En l'espèce, la commission a constaté au cours de l'instruction, que l'un des deux partis politiques concernés, Démocratie et République, était à l'initiative de la création d'une association dénommée Metz-capitale Moselle Avenir, qu'il en contrôlait l'organisation et le fonctionnement et qu'il lui procurait vraisemblablement plus de la moitié de ses ressources.
La commission a donc considéré, en application de la jurisprudence du Conseil d'Etat, Cap sur l'avenir 13, que le parti politique Démocratie et République avait manqué à ses obligations de déposer des comptes certifiés au motif que son périmètre comptable était incomplet.
Dans un deuxième cas, malgré des liens financiers importants avec un organisme tiers dénommé Association Les Amis Citoyens Engagés (A.C.E.), le parti concerné, Vivement demain, a indiqué à la commission ne pas être à l'initiative de la création d'A.C.E. ; ne pas faire bénéficier A.C.E. de mise à disposition de locaux, de moyens matériels ou humains ; n'avoir aucun membre dirigeant siégeant au sein des organes de direction d'A.C.E. et ne pas être en mesure d'apprécier si le montant versé constituait plus de la moitié des ressources annuelles d'A.C.E.
La commission a, en conséquence, considéré qu'elle n'était pas en mesure d'affirmer que le périmètre des comptes de Vivement demain était incomplet au regard des informations à sa disposition.
Enfin, un autre parti politique Pour Pertuis autrement, a déposé des comptes hors délai au sein desquelles n'était pas retracée la comptabilité de son mandataire financier. La commission a également considéré que le parti politique avait manqué à ses obligations légales.

D. - L'obligation de dépôt d'une liste unique de donateurs et de cotisants

Complétant les dispositions de l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988, la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a modifié l'article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 en prévoyant une nouvelle obligation à la charge des partis politiques qui doivent désormais communiquer chaque année à la commission la liste des personnes ayant consenti annuellement à verser un ou plusieurs dons ou cotisations.
En effet, la loi du 11 octobre 2013 précitée a fixé le montant du plafond des dons et cotisations versés aux mandataires de partis politiques à 7 500 euros par an pour l'ensemble des partis politiques relevant de la loi du 11 mars 1988. Avant la loi du 11 octobre 2013, le montant maximal d'un don était de 7 500 euros par parti politique, ce qui permettait à une même personne de verser des dons à plusieurs partis politiques dans la limite de 7 500 euros par an pour chaque parti.
C'est pourquoi le décret n° 2014-715 du 26 juin 2014 modifiant le décret n° 90-606 du 9 juillet 1990 pris pour l'application de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques énonce notamment que les partis politiques communiquent à la commission au plus tard le 15 avril de l'année suivant chaque exercice, la liste des donateurs et cotisants mentionnée à l'article 11-4.
Cette obligation à la charge des partis politiques (8) doit permettre à la commission de disposer d'une base de données unique de l'ensemble des personnes ayant versé des dons et cotisations afin qu'elle puisse s'assurer du respect du plafond des versements pour l'ensemble des partis politiques. Pour la mise en œuvre de la procédure prévue à l'article 11-1 du décret n° 90-606, le contenu, le format de la liste et les modalités de sa transmission ont été précisés par un arrêté du 9 décembre 2014 du ministre de l'intérieur. En outre, la commission a établi un cahier des charges retraçant les données techniques du fichier devant lui être transmis (9).
Si cette obligation est indépendante de celle prévoyant le dépôt de comptes certifiés à la commission, elle est malgré tout un outil supplémentaire permettant de s'assurer de la cohérence des recettes déclarées dans les comptes d'ensemble du parti notamment lorsqu'une partie ou la totalité des cotisations des adhérents est directement encaissée par le parti sans transiter par son mandataire.
Afin de sensibiliser les partis politiques concernés, la commission a inséré les modifications apportées par la loi du 11 octobre 2013 dans sa circulaire annuelle relative aux obligations comptables des partis politiques.
Cette disposition n'avait pas été anticipée par les partis politiques et leurs commissaires aux comptes en 2015. Ainsi, au 15 avril 2015, date limite de dépôt pour les dons et cotisations encaissés en 2014, seuls 18 partis politiques avaient déposé à la commission une liste de donateurs et cotisants.
En 2016, 94 partis politiques sur 288 comptes pour lesquels des dons ou des cotisations avaient été perçus, avaient déposé à la commission une liste de donateurs et cotisants avant le 16 avril 2016. A la fin de l'instruction des comptes, 164 partis avaient effectivement déposé à la commission une liste contre 122 l'année précédente. Enfin, seules 85 listes déposées respectaient le contenu et le format exigés.
Il est à noter qu'aucune sanction n'est prévue en cas de non-communication de la liste à la commission. Or d'une part, le contrôle du plafond sur l'ensemble des partis politiques ne pourra être effectif que si la totalité des financements sont retracés dans une base de données unique, d'autre part, l'incapacité ou l'absence de volonté des partis à produire une telle liste est significative de déficiences dans leurs procédures de perception, contrôle et comptabilisation des fonds qui devraient, selon la commission, faire l'objet d'une attention particulière des commissaires aux comptes.
C'est pourquoi afin d'éviter que la commission ne puisse mener des tests que sur une base de données partielle, est actuellement mis en œuvre un environnement informatique dédié au dépôt et à l'étude des listes de donateurs et cotisants. Ce projet a pour objet de faciliter les démarches des partis politiques, d'une part en leur apportant une aide à l'élaboration des listes, d'autre part en mettant à leur disposition un portail destiné au dépôt des bases de données ainsi élaborées, ce qui permettra à la commission de conserver et d'analyser dans un milieu sécurisé les listes avant leur destruction.

IV. - L'évolution du référentiel comptable et l'annexe aux comptes

L'élaboration et la présentation des comptes sont prévues par l'avis n° 95-02 relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques. En raison de l'ancienneté de l'avis pris en 1995, la commission a rappelé de nombreuses fois qu'une révision, voire la définition d'un nouveau référentiel comptable, serait fortement souhaitable.
A cet effet, la commission a sollicité l'Autorité des normes comptables (ANC) afin d'étudier l'opportunité et les modalités de mise en œuvre d'un nouveau plan comptable des partis et groupements politiques. Le collège de l'ANC a ainsi inscrit cette question à son programme et a constitué un groupe de travail ad hoc.
La première phase conduite par le groupe de travail s'est traduite essentiellement par des auditions ayant pour objet d'établir une synthèse des problèmes rencontrés afin d'y associer un diagnostic approprié. Le groupe de travail doit très prochainement présenter à la commission le déroulement de cette première phase. Enfin, la problématique sera présentée sous les différents aspects révélés par les auditions menées et les orientations possibles donneront lieu à un débat au sein du collège de l'ANC.
Au regard du déroulé de la première phase, une seconde phase d'élaboration pourrait mener au projet d'un nouveau règlement comptable pour la fin de l'année 2017.

V. - Les règles relatives aux appels de fonds

La commission a constaté qu'un grand nombre de partis politiques procédaient, via des sites internet, à des appels de fonds pour financer leur activité, notamment dans le cadre des primaires destinées à désigner un candidat à l'élection présidentielle. Or, il est apparu que les règles relatives aux appels de fonds n'étaient que très rarement respectées.
La commission a, en conséquence, rappelé aux partis concernés que selon l'article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 précitée que " les actes et documents émanant de l'association de financement ou du mandataire financier, destinés aux tiers, et qui ont pour objet de provoquer le versement de dons doivent indiquer, selon le cas, la dénomination de l'association et la date de l'agrément ou le nom du mandataire et la date de la déclaration à la préfecture, ainsi que le parti ou groupement politique destinataire des sommes collectées. ".
Il leur a été également rappelé que les mentions non obligatoires mais très nécessaires relatives au plafond du montant des dons et des cotisations fixé par l'article 11-4 de la même loi devaient être correctement indiquées sur les documents d'appel de fonds des mandataires.
Les conséquences d'un éventuel défaut d'information pour les donateurs sont très importantes puisque l'article 11-5 de la loi du 11 mars 1988 précitée dispose que " ceux qui ont versé des dons à plusieurs partis politiques en violation de l'article 11-4 sont punis d'une amende de 3 750 € et d'un an d'emprisonnement ou de l'une de ces deux peines seulement ".
En conséquence, la commission a vivement recommandé aux partis de faire apparaître, sur la première page du site internet dédiée aux appels de fonds des mandataires, de façon claire et explicite les différentes mentions précédemment évoquées.
Si la question du respect des règles relatives aux appels de fonds est très importante, le rôle d'un parti et les moyens qu'il peut allouer à un candidat à des primaires est actuellement hors du champ de la législation relative au financement de la vie politique. Seul le candidat in fine retenu verra en effet son compte de campagne examiné par la commission. Quant aux partis politiques ayant participé financièrement à la campagne d'un candidat à des primaires, seuls ceux relevant de la loi du 11 mars 1988 seront astreints au dépôt de comptes certifiés à la commission. Compte tenu du recours de plus en plus fréquent à ce mode de désignation des candidats, le législateur pourrait utilement se saisir de la problématique des moyens engagés à cette occasion.

TABLEAU RÉCAPITULATIF
FORMATIONS POLITIQUES TENUES DE DÉPOSER DES COMPTES CERTIFIÉS AUPRÈS DE LA CNCCFP AU PLUS TARD LE 30 JUIN 2016 AU TITRE DE L'EXERCICE 2015
(Nombre : 451)

Liste des 309 partis ayant déposé à la commission des comptes certifiés sans réserves :

Liste des 8 partis ayant déposé à la commission des comptes certifiés avec réserves :

Liste des 9 partis ayant déposé à la commission des comptes hors délai :

Liste des 10 partis ayant déposé à la commission des comptes non certifiés par deux commissaires aux comptes :

Liste des 2 partis pour lesquels le périmètre comptable était incomplet :

Liste des 113 partis n'ayant pas déposé de comptes à la commission :

Nota. - La publication générale des comptes des partis et groupements politiques au titre de l'exercice 2015 fait l'objet d'une édition des Documents administratifs, disponible sur le site du journal-officiel.gouv.fr, rubrique " Le Journal officiel électronique authentifié (Consulter les Documents administratifs) " à l'adresse : www.journal-officiel.gouv.fr/dae.html et sur le site de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques à l'adresse : www.cnccfp.fr. Par ailleurs, les données comptables utilisées pour cette publication sont disponibles sur la plate-forme ouverte des données publiques françaises (data.gouv.fr) à l'adresse : https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/comptes-des-partis-et-groupements-politiques/.

La publication générale des comptes des partis et groupements politiques au titre de l'exercice 2015 est publiée dans l'édition des Documents administratifs n° 2 du jeudi 7 février 2017, disponible en édition électronique sur le site : www.journal-officiel.gouv.fr.