JORF n°20 du 24 janvier 1990

Recours au Conseil constitutionnel

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel les articles 12 à 25 inclus et 26 à 32 inclus de la loi complémentaire à la loi no 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social, adoptée par l'Assemblée nationale le 20 décembre 1989.
En vertu de l'article 61 de la Constitution, les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de déclarer ladite loi non conforme à la Constitution.
Sur les articles 12 à 25 (inclus) de la loi:
La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 est devenue partie intégrante du bloc de constitutionnalité.
L'article 2 de cette déclaration range la propriété au nombre des droits naturels et imprescriptibles de l'homme.
L'article 17, pour sa part, proclame <<que la="" propriété="" étant="" un="" droit="" inviolable="" et="" sacré,="" nul="" ne="" peut="" en="" être="" privé,="" si="" ce="" n'est="" lorsque="" nécessité="" publique,="" légalement="" constatée,="" l'exige="" évidemment,="" sous="" condition="" d'une="" juste="" préalable="" indemnité="">>.
Or, il semble que les associations foncières agricoles portent atteinte à la propriété privée, sans que les conditions susénoncées soient remplies.
Les A.F.A. portent atteinte à la propriété privée:
L'article 12 de la loi précise: <<les 13="" 21="" 23="" 1865="" associations="" foncières="" agricoles="" sont="" des="" syndicales="" libres="" ou="" autorisées,="" régies="" par="" les="" dispositions="" de="" la="" loi="" du="" juin="" relative="" aux="" et="" textes="" subséquents="" ainsi="" que="" articles="" à="" présente="" constituées="" entre="" propriétaires="" terrains="" vocation="" agricole="" pastorale="" forestière="" pour="" réaliser="" opérations="" mentionnées="" l'article="" 13="">>.
L'article 13 précise: <<dans les="" limites="" fixées="" par="" leur="" statut,="" associations="" foncières="" agricoles="" peuvent:="" <<a)="" assurer="" ou="" faire="" l'exécution,="" l'aménagement,="" l'entretien="" et="" la="" gestion="" des="" travaux="" ouvrages="" collectifs="" permettant="" mise="" en="" valeur="" agricole="" pastorale="" forestière="" fonds="" sans="" se="" livrer="" d'une="" manière="" habituelle="" à="" exploitation="" directe.="" <<b)="" l'exécution="" de="" d'ouvrages="" fins="" autres="" qu'agricoles,="" pastorales="" forestières="" condition="" que="" ces="" contribuent="" au="" développement="" rural="" dans="" périmètre.="" <<elles="" assurent="" compris="" périmètre="" pour="" lesquels="" elles="" ont="" reçu="" un="" mandat="" du="" propriétaire="" son="" représentant.="">> Le coût de ces travaux votés par l'association foncière est supporté par les propriétaires membres de l'association.
Or, pour ce qui concerne les associations foncières agricoles autorisées,
l'article 19 de la loi précise: <<le 11="" 19="" 21="" 1865="" représentant="" de="" l'etat="" dans="" le="" département="" peut="" réunir="" les="" propriétaires="" intéressés="" en="" association="" foncière="" agricole="" autorisée="" si,="" tout="" à="" la="" fois:="" <<1.="" moitié="" au="" moins="" des="" deux="" tiers="" superficie="" terrains="" compris="" périmètre="" l'association="" ou="" ont="" donné="" leur="" adhésion="" sont="" considérés="" comme="" ayant="" adhéré="" conditions="" prévues="" l'article="" loi="" du="" juin="" précitée.="" <<2.="" une="" collectivité="" territoriale,="" société="" d'aménagement="" foncier="" d'établissement="" rural,="" l'association,="" un="" propriétaire="" terres="" situées="" où="" prend="" l'engagement="" d'acquérir="" biens="" dont="" opteraient="" pour="" délaissement="" prévu="" 20.="" ce="" qui="" concerne="" validité="" procédure="" législative.="" première="" partie="" projet="" portant="" diverses="" dispositions="" relatives="" sécurité="" sociale="" et="" santé="" a="" été="" adoptée="" par="" l'assemblée="" nationale="" nouvelle="" lecture="" recours="" 49,="" alinéa="" 3,="" constitution.="" l'absence="" premier="" ministre,="" c'est="" m.="" lionel="" jospin,="" ministre="" d'etat,="" chargé="" l'éducation="" nationale,="" qui,="" l'intérim="" gouvernement,="" engagé="" responsabilité="" celui-ci="" vendredi="" décembre="" h="" 5.="" cette="" appelle="" remarques="" quant="" compétence="" l'opposabilité="" décret="" organisant="" l'intérim:="" 1.="" sur="" compétence:="" constitution="" précise="" <<le="" après="" délibération="" conseil="" ministres="" engager="" gouvernement="" vote="" d'un="" texte="">>.
En l'absence de toute autre hypothèse, il apparaît clairement que le Premier ministre a seul le pouvoir de mettre en oeuvre la procédure de l'article 49-3 à l'exclusion de tout autre membre du Gouvernement.
A contrario, les articles 41, 43 ou 44 de la Constitution parmi d'autres,
montrent bien que lorsque le constituant a voulu élargir certains pouvoirs à tous les membres du Gouvernement, il l'a précisé en évoquant alors <<le gouvernement="">> et non pas <<le premier="" ministre="">>.
Ni l'article 49 ni aucun autre article ne prévoit l'hypothèse de l'intérim du Premier ministre, ce qui amène à penser en respectant une lecture stricte de la Constitution, que seul le Premier ministre en titre et en personne peut exercer les pouvoirs que la Constitution lui reconnaît à titre exclusif.
Si l'article 21 prévoit que le Premier ministre <<peut déléguer="" certains="" de="" ses="" pouvoirs="" aux="" ministres="">> d'une part, il n'est pas certain que les pouvoirs de l'article 49 entrent dans cette catégorie et, d'autre part, cette délégation formelle n'a pas eu lieu en l'occurrence. Le décret du 14 décembre du Président de la République ne constitue en aucune manière une délégation de cette nature. L'intérim décidé par décret en l'absence de toute précision constitutionnelle ne saurait concerner que les seuls pouvoirs réglementaires du Premier ministre afin d'assurer la continuité de <<l'exécution des="" lois="">> dont il a la charge de fait de l'article 21.
Le recours à l'article 49-3 par une autre personne que le Premier ministre en titre est donc contraire à la Constitution. Il constitue en l'espèce un vice grave de procédure impliquant l'annulation du texte déféré.
2. A supposer que l'intérim du Premier ministre puisse s'exercer dans le domaine constitutionnel, il ne peut être opposé en l'espèce.
En effet, en vertu du décret-loi du 5 novembre 1870, le décret n'entre en vigueur qu'un jour franc après sa promulgation, c'est-à-dire en l'occurrence le 16 décembre à zéro heure.
La décision d'engager la procédure de l'article 49-3 ayant été prise le 15, elle a été prise par une personne qui n'avait pas compétence pour le faire.
Il y a donc là aussi vice de procédure.
Enfin, le texte qui est déféré a été adopté en dernière lecture après que le Premier ministre ait engagé une nouvelle fois la responsabilité de son gouvernement conformément à l'article 49-3 le lundi 18 décembre.
Or, l'article 49-3 précise que le Premier ministre ne peut engager cette procédure <<qu'après délibération="" du="" conseil="" des="" ministres="">>.
Le compte rendu officiel du conseil des ministres du 13 décembre ne mentionne nulle part une telle délibération.
Il apparaît donc, sauf à recueillir de plus amples informations sur la rationalité de cette délibération, que le Premier ministre a méconnu une disposition de la Constitution en engageant la responsabilité du Gouvernement en l'absence de délibération préliminaire.
Le texte a donc été adopté selon une procédure qui a méconnu une exigence constitutionnelle.
Ce vice de forme constitue à lui seul un motif d'annulation.
En ce qui concerne l'article 7bisA:
L'article 7bisA est contraire au préambule de la Constitution de 1946, au principe d'égalité devant la loi et aux articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ainsi qu'à la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la définition de la notion d'amendement (86-225 DC du 23 janvier 1987).
L'article 7bisA introduit une distinction entre les médecins généralistes et les médecins spécialistes en organisant deux types différents de convention. En effet, cet article garantit un certain nombre d'étapes logiques dans l'élaboration de la loi: navette entre les deux chambres, puis tentative de conciliation entre elles par le biais d'un organe spécifique, la commission mixte paritaire, et, en cas d'échec de celle-ci, dernière tentative de conciliation par une nouvelle lecture à l'Assemblée nationale (quelle que soit la chambre initialement saisie du projet), puis au Sénat, l'Assemblée nationale décidant en dernier ressort et ne pouvant à ce stade qu'approuver ou rejeter en bloc soit le texte élaboré par la commission mixte paritaire,
soit le dernier texte adopté par elle, modifié le cas échéant par les amendements adoptés par le Sénat au cours de sa nouvelle lecture (art. 114 du règlement de l'Assemblée nationale).
Il résulte d'ailleurs de ces dispositions que la dernière lecture du Sénat n'est pas assimilable aux lectures antérieures de cette chambre: elle n'aboutit pas à un texte qui serait ensuite transmis à l'Assemblée nationale pour être discuté par celle-ci; à ce stade, le Sénat ne peut qu'approuver le texte adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale ou qu'y apporter des amendements qui n'ont comme signification que de constituer, un par un, des suggestions que certains députés pourraient reprendre sous forme d'amendement au niveau de la dernière lecture à l'Assemblée nationale.
Dès lors, introduire une disposition additionnelle nouvelle en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale aboutit pour le Gouvernement à interdire toute navette sur cette disposition entre les deux chambres ou toute recherche d'un accord par le biais d'une commission mixte paritaire. Car en effet, à ce stade de la procédure, le Sénat ne peut qu'avaliser en bloc la proposition du Gouvernement en nouvelle lecture, mettant ainsi un terme à la navette, soit qu'il la rejette, soit qu'il suggère à l'Assemblée nationale des modifications. Mais, dans ces deux derniers cas, cela aboutit à contraindre le Sénat à s'en remettre tout de suite à la sagesse de l'Assemblée nationale sans possibilité d'échanges avec celle-ci.
Lorsqu'un tel comportement se double, à l'Assemblée nationale, d'un recours à l'article 49-3 de la Constitution qui suspend tout débat, ou aboutit par la combinaison de plusieurs procédures constitutionnelles à une véritable parodie d'examen des projets de loi par le Parlement.
Aussi, les signataires de ce recours demandent au Conseil constitutionnel de déclarer que l'introduction de dispositions législatives nouvelles en nouvelle lecture est contraire à la Constitution, de manière à couper court à une dérive qui permet au Gouvernement de faire pression sur le législateur,
souvent pour de simples raisons de délais, qui est ainsi amené à adopter des mesures nouvelles parfois fort importantes sans avoir un temps minimum de réflexion.
Cet abus de procédure est encore plus critiquable lorsque le Gouvernement l'utilise lui-même sous la pression de ses services, soucieux de vider les tiroirs en fin de session parlementaire.
A défaut d'une telle décision de principe, la combinaison, dans le cas d'espèce, de ce qui a été précédemment développé avec non seulement l'ampleur de l'amendement en cause, mais encore l'utilisation immédiate de l'article 49-3 de la Constitution, conduit les signataires de ce recours à demander au Conseil constitutionnel de déclarer que la procédure législative utilisée n'a été conforme ni à la Constitution ni à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.</qu'après></l'exécution>

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Recours au Conseil constitutionnel

En vertu de l'article 61 de la Constitution, les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de déclarer ladite loi non conforme à la Constitution.

Sur les articles 12 à 25 (inclus) de la loi:

La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 est devenue partie intégrante du bloc de constitutionnalité.

L'article 2 de cette déclaration range la propriété au nombre des droits naturels et imprescriptibles de l'homme.

L'article 17, pour sa part, proclame <<que la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité>>.

Or, il semble que les associations foncières agricoles portent atteinte à la propriété privée, sans que les conditions susénoncées soient remplies.

Les A.F.A. portent atteinte à la propriété privée:

L'article 12 de la loi précise: <<les associations foncières agricoles sont des associations syndicales libres ou autorisées, régies par les dispositions de la loi du 21 juin 1865 relative aux associations syndicales et les textes subséquents ainsi que par les articles 13 à 23 de la présente loi constituées entre propriétaires de terrains à vocation agricole pastorale ou forestière pour réaliser les opérations mentionnées à l'article 13>>.

L'article 13 précise: <<dans les limites fixées par leur statut, les associations foncières agricoles peuvent:

<<a) Assurer ou faire assurer l'exécution, l'aménagement, l'entretien et la gestion des travaux ou ouvrages collectifs permettant la mise en valeur agricole pastorale ou forestière des fonds sans se livrer d'une manière habituelle à leur exploitation directe.

<<b) Assurer ou faire assurer l'exécution de travaux ou d'ouvrages à des fins autres qu'agricoles, pastorales ou forestières à la condition que ces travaux ou ouvrages contribuent au développement rural dans leur périmètre.

<<Elles assurent la gestion des fonds compris dans leur périmètre pour lesquels elles ont reçu un mandat du propriétaire ou de son représentant.>> Le coût de ces travaux votés par l'association foncière est supporté par les propriétaires membres de l'association.

Or, pour ce qui concerne les associations foncières agricoles autorisées,

l'article 19 de la loi précise: <<le représentant de l'Etat dans le département peut réunir les propriétaires intéressés en association foncière agricole autorisée si, tout à la fois:

<<1. La moitié au moins des propriétaires représentant les deux tiers au moins de la superficie des terrains compris dans le périmètre de l'association ou les deux tiers au moins des propriétaires représentant la moitié au moins de la superficie ont donné leur adhésion ou sont considérés comme ayant adhéré à l'association dans les conditions prévues à l'article 11 de la loi du 21 juin 1865 précitée.

<<2. Une collectivité territoriale, la société d'aménagement foncier ou d'établissement rural, l'association, un propriétaire de terres situées dans le périmètre où un tiers prend l'engagement d'acquérir les biens dont le ou les propriétaires opteraient pour le délaissement prévu à l'article 20.

En ce qui concerne la validité de la procédure législative.

La première partie du projet de loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé a été adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture par recours à la procédure de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution. En l'absence du Premier ministre, c'est M. Lionel Jospin,

ministre d'Etat, chargé de l'éducation nationale, qui, chargé de l'intérim du Gouvernement, a engagé la responsabilité de celui-ci le vendredi 19 décembre à 19 h 5.

Cette procédure appelle deux remarques quant à la compétence du ministre chargé de l'intérim et quant à l'opposabilité du décret organisant l'intérim: 1. Sur la compétence:

L'article 49, alinéa 3, de la Constitution précise <<le Premier ministre peut après délibération du conseil des ministres engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte>>.

En l'absence de toute autre hypothèse, il apparaît clairement que le Premier ministre a seul le pouvoir de mettre en oeuvre la procédure de l'article 49-3 à l'exclusion de tout autre membre du Gouvernement.

A contrario, les articles 41, 43 ou 44 de la Constitution parmi d'autres,

montrent bien que lorsque le constituant a voulu élargir certains pouvoirs à tous les membres du Gouvernement, il l'a précisé en évoquant alors <<le Gouvernement>> et non pas <<le Premier ministre>>.

Ni l'article 49 ni aucun autre article ne prévoit l'hypothèse de l'intérim du Premier ministre, ce qui amène à penser en respectant une lecture stricte de la Constitution, que seul le Premier ministre en titre et en personne peut exercer les pouvoirs que la Constitution lui reconnaît à titre exclusif.

Si l'article 21 prévoit que le Premier ministre <<peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres>> d'une part, il n'est pas certain que les pouvoirs de l'article 49 entrent dans cette catégorie et, d'autre part, cette délégation formelle n'a pas eu lieu en l'occurrence. Le décret du 14 décembre du Président de la République ne constitue en aucune manière une délégation de cette nature. L'intérim décidé par décret en l'absence de toute précision constitutionnelle ne saurait concerner que les seuls pouvoirs réglementaires du Premier ministre afin d'assurer la continuité de <<l'exécution des lois>> dont il a la charge de fait de l'article 21.

Le recours à l'article 49-3 par une autre personne que le Premier ministre en titre est donc contraire à la Constitution. Il constitue en l'espèce un vice grave de procédure impliquant l'annulation du texte déféré.

2. A supposer que l'intérim du Premier ministre puisse s'exercer dans le domaine constitutionnel, il ne peut être opposé en l'espèce.

En effet, en vertu du décret-loi du 5 novembre 1870, le décret n'entre en vigueur qu'un jour franc après sa promulgation, c'est-à-dire en l'occurrence le 16 décembre à zéro heure.

La décision d'engager la procédure de l'article 49-3 ayant été prise le 15, elle a été prise par une personne qui n'avait pas compétence pour le faire.

Il y a donc là aussi vice de procédure.

Enfin, le texte qui est déféré a été adopté en dernière lecture après que le Premier ministre ait engagé une nouvelle fois la responsabilité de son gouvernement conformément à l'article 49-3 le lundi 18 décembre.

Or, l'article 49-3 précise que le Premier ministre ne peut engager cette procédure <<qu'après délibération du conseil des ministres>>.

Le compte rendu officiel du conseil des ministres du 13 décembre ne mentionne nulle part une telle délibération.

Il apparaît donc, sauf à recueillir de plus amples informations sur la rationalité de cette délibération, que le Premier ministre a méconnu une disposition de la Constitution en engageant la responsabilité du Gouvernement en l'absence de délibération préliminaire.

Le texte a donc été adopté selon une procédure qui a méconnu une exigence constitutionnelle.

Ce vice de forme constitue à lui seul un motif d'annulation.

En ce qui concerne l'article 7bisA:

L'article 7bisA est contraire au préambule de la Constitution de 1946, au principe d'égalité devant la loi et aux articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ainsi qu'à la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la définition de la notion d'amendement (86-225 DC du 23 janvier 1987).

L'article 7bisA introduit une distinction entre les médecins généralistes et les médecins spécialistes en organisant deux types différents de convention. En effet, cet article garantit un certain nombre d'étapes logiques dans l'élaboration de la loi: navette entre les deux chambres, puis tentative de conciliation entre elles par le biais d'un organe spécifique, la commission mixte paritaire, et, en cas d'échec de celle-ci, dernière tentative de conciliation par une nouvelle lecture à l'Assemblée nationale (quelle que soit la chambre initialement saisie du projet), puis au Sénat, l'Assemblée nationale décidant en dernier ressort et ne pouvant à ce stade qu'approuver ou rejeter en bloc soit le texte élaboré par la commission mixte paritaire,

soit le dernier texte adopté par elle, modifié le cas échéant par les amendements adoptés par le Sénat au cours de sa nouvelle lecture (art. 114 du règlement de l'Assemblée nationale).

Il résulte d'ailleurs de ces dispositions que la dernière lecture du Sénat n'est pas assimilable aux lectures antérieures de cette chambre: elle n'aboutit pas à un texte qui serait ensuite transmis à l'Assemblée nationale pour être discuté par celle-ci; à ce stade, le Sénat ne peut qu'approuver le texte adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale ou qu'y apporter des amendements qui n'ont comme signification que de constituer, un par un, des suggestions que certains députés pourraient reprendre sous forme d'amendement au niveau de la dernière lecture à l'Assemblée nationale.

Dès lors, introduire une disposition additionnelle nouvelle en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale aboutit pour le Gouvernement à interdire toute navette sur cette disposition entre les deux chambres ou toute recherche d'un accord par le biais d'une commission mixte paritaire. Car en effet, à ce stade de la procédure, le Sénat ne peut qu'avaliser en bloc la proposition du Gouvernement en nouvelle lecture, mettant ainsi un terme à la navette, soit qu'il la rejette, soit qu'il suggère à l'Assemblée nationale des modifications. Mais, dans ces deux derniers cas, cela aboutit à contraindre le Sénat à s'en remettre tout de suite à la sagesse de l'Assemblée nationale sans possibilité d'échanges avec celle-ci.

Lorsqu'un tel comportement se double, à l'Assemblée nationale, d'un recours à l'article 49-3 de la Constitution qui suspend tout débat, ou aboutit par la combinaison de plusieurs procédures constitutionnelles à une véritable parodie d'examen des projets de loi par le Parlement.

Aussi, les signataires de ce recours demandent au Conseil constitutionnel de déclarer que l'introduction de dispositions législatives nouvelles en nouvelle lecture est contraire à la Constitution, de manière à couper court à une dérive qui permet au Gouvernement de faire pression sur le législateur,

souvent pour de simples raisons de délais, qui est ainsi amené à adopter des mesures nouvelles parfois fort importantes sans avoir un temps minimum de réflexion.

Cet abus de procédure est encore plus critiquable lorsque le Gouvernement l'utilise lui-même sous la pression de ses services, soucieux de vider les tiroirs en fin de session parlementaire.

A défaut d'une telle décision de principe, la combinaison, dans le cas d'espèce, de ce qui a été précédemment développé avec non seulement l'ampleur de l'amendement en cause, mais encore l'utilisation immédiate de l'article 49-3 de la Constitution, conduit les signataires de ce recours à demander au Conseil constitutionnel de déclarer que la procédure législative utilisée n'a été conforme ni à la Constitution ni à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.