| Synthèse | 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|Dans le cadre de la nouvelle gouvernance européenne adoptée en avril 2024, les Etats membres soumettent à la Commission européenne avant le 30 avril un rapport d'avancement annuel (RAA) de leur plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), qui vise à placer la dette publique sur une trajectoire soutenable. Pour la France, le PSMT a été validé par le Conseil le 21 janvier 2025. Par rapport au plan initial, sur lequel le Haut Conseil s'était prononcé le 9 octobre 2024, la trajectoire de dépenses du PSMT qui fait référence a été rectifiée en janvier 2025 en cohérence avec les amendements au projet de loi de finances.
Le RAA se différencie des anciens programmes de stabilité, en se voulant, dans l'esprit du législateur européen, un rapport de suivi du PSMT. En conséquence, il peut ne porter que sur les années passées et en cours. De fait, dans le projet dont le Haut Conseil a été saisi, le Gouvernement a inclus des projections pour les années ultérieures (2026-29), mais leur degré de détail est limité. En revanche, alors que les programmes de stabilité entérinaient de facto les déviations constatées, manquant ainsi de crédibilité, les objectifs de dépenses primaires nettes, au cœur de l'engagement du PSMT, demeurent fixes tout au long de la période de programmation.
Le Haut Conseil salue le choix du Gouvernement de le saisir du RAA, de la même manière qu'il s'était félicité d'être saisi du PSMT initial en octobre dernier. Cette décision bienvenue s'est toutefois doublée de conditions de saisine dégradées, marquées par des changements de calendrier de dernière minute et des délais extrêmement réduits, fragilisant la bonne organisation des délibérations du Haut Conseil et l'exercice de son mandat.
Le Haut Conseil note que l'environnement macroéconomique international est marqué par une incertitude importante, en raison notamment des initiatives protectionnistes de l'administration américaine et des incertitudes géopolitiques grandissantes.
Le Haut Conseil, prenant en compte la situation à date, estime que la prévision de croissance du PIB pour 2025 (+ 0,7 %), que le Gouvernement a abaissé de 0,2 point par rapport à celle du PLF 2025 amendé en janvier, n'est pas hors d'atteinte malgré l'accumulation de risques à la baisse. Cette prévision est en ligne avec celle présentée par certains organismes mais dépasse celle avancée par d'autres ainsi que celle du consensus des économistes. Elle serait fragilisée par la matérialisation des risques pesant notamment sur l'environnement international.
La prévision d'inflation pour 2025, maintenue à + 1,4 %, reste un peu élevée, compte tenu notamment de la baisse du prix du pétrole et de l'appréciation de l'euro observées récemment, qui vont au-delà des hypothèses retenues par le Gouvernement. La prévision de croissance de la masse salariale dans les branches marchandes non agricoles (+ 1,9 %), bien que revue en baisse, reste aussi un peu haute. Si la prévision d'emploi est plausible, celle du salaire moyen par tête suppose une accélération par rapport aux derniers trimestres qui n'est pas l'hypothèse la plus probable au regard de la désinflation et de la situation actuelle du marché du travail.
Le scénario économique présenté pour les années 2026 à 2029 se limite à une prévision de croissance et de PIB potentiel. L'hypothèse de croissance retenue pour 2026 (+ 1,2 %, abaissée de 0,2 point par rapport au PSMT) suppose que les incertitudes internationales s'atténuent et que l'ajustement budgétaire pèse peu sur l'activité. Compte tenu de l'ajustement envisagé, cette prévision requiert une accélération de la demande intérieure privée dont l'ampleur est loin d'être acquise. Le scénario de PIB potentiel, inchangé par rapport au PSMT, est raisonnable à condition que la politique économique permette bien un redressement des gains de productivité et la poursuite de la hausse du taux d'emploi.
La prévision de recettes en 2025 tient compte de l'apport important des hausses de prélèvements, certaines réputées temporaires, instaurées cette année pour un total de 23 Md€ (soit 0,8 point de PIB), un chiffrage légèrement revu en baisse. Hors ces mesures, le Haut Conseil observe que la prévision d'évolution spontanée des prélèvements obligatoires est globalement cohérente avec les prévisions économiques, et donc un peu élevée comme ces dernières. Le Haut Conseil relève en outre qu'a été abandonnée la marge de prudence incluse au PLF amendé de janvier dans la prévision de rendement de certains prélèvements, exposant donc directement cette prévision à la concrétisation des risques macroéconomiques ou à de nouvelles mauvaises surprises.
En matière de dépenses, le Gouvernement table pour 2025 sur une évolution ramenée à 1,3 % en volume, moins élevée qu'en 2024 mais ne permettant pas de réduire le poids des dépenses publiques dans le PIB. L'effort d'économie à proprement parler porte quasi-intégralement sur l'Etat, et serait du reste accru pour ce dernier par des mesures supplémentaires de gel. L'insuffisance des mécanismes permettant de piloter l'ensemble de la dépense publique fragilise la prévision d'exécution.
Au total, en l'état des informations conjoncturelles et compte tenu d'une exécution en 2024 légèrement moins dégradée qu'attendu en janvier (déficit de 5,8 points de PIB en 2024 au lieu de 6,0 points), le Haut Conseil estime que la prévision de déficit public pour 2025 (5,4 points de PIB) peut être tenue mais est loin d'être acquise. Elle requiert une stricte maîtrise des dépenses directement pilotables par l'Etat et des dépenses sociales, et la confirmation du ralentissement récent de la dépense des collectivités locales. Les marges de sécurité et les capacités de réaction en cas de nouveau choc défavorable apparaissent très limitées. La dette publique progresserait en outre encore de 3 points de PIB en 2025.
S'agissant de la conformité à la trajectoire du PSMT, le Haut Conseil relève que l'évolution de la dépense primaire nette, qui est exprimée en euros courants, serait en 2025 légèrement supérieure à celle requise (+ 0,9 % contre un plafond de + 0,8 %). Le Gouvernement devrait respecter strictement la limite d'évolution annuelle en 2025. En s'octroyant un léger dépassement prévisionnel de celle-ci, il réduit sa marge de précaution vis-à-vis des nouvelles règles.
La trajectoire de finances publiques au-delà de 2025, qui n'est qu'esquissée dans les documents présentés, reste à préciser et crédibiliser. L'effort de redressement envisagé est une réduction de 0,9 point de PIB en 2026 du déficit structurel primaire, puis de l'ordre de 0,7 point de PIB par an ensuite. Un tel ajustement, qui ne permettrait de réduire la dette qu'à partir de 2028 après un nouveau point haut à 118 points de PIB en 2027, est pourtant impératif pour restaurer les finances publiques, maîtriser la dette publique et tenir les engagements européens de la France, notamment le retour du déficit sous 3 points de PIB en 2029, dont le Haut Conseil rappelle la nécessité impérieuse. Il souligne à nouveau que cette nécessaire réduction du déficit suppose une stratégie cohérente et crédible de réduction du poids de la dépense publique dans le PIB et d'évolution des prélèvements obligatoires.-|

Observations liminaires

1. Sur le périmètre du présent avis

2. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques et de finances publiques sur lesquelles repose le rapport d'avancement annuel 2025 du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) de la France pour les années 2025 à 2029. Le Gouvernement sollicite son avis « en particulier sur le réalisme de ces prévisions pour 2025 et leur conformité avec la trajectoire de dépenses nettes fixée par le Conseil européen du 21 janvier 2025. »

3. Dans le cadre de la nouvelle gouvernance européenne adoptée en avril 2024, les Etats membres soumettent à la Commission européenne et rendent public avant le 30 avril un rapport d'avancement annuel (RAA) de leur plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), qui vise à placer la dette publique sur une trajectoire soutenable. Pour la France, le PSMT a été validé au niveau européen par le Conseil européen le 21 janvier 2025. Par rapport au PSMT initial, sur lequel le Haut Conseil s'était prononcé le 9 octobre 2024, la trajectoire de dépenses du PSMT qui fait référence a en effet été rectifiée en janvier 2025 en cohérence avec les amendements au projet de loi de finances.

4. Alors que les programmes de stabilité entérinaient de facto les déviations constatées, perdant ainsi en crédibilité, les objectifs en termes de dépenses primaires nettes, au cœur de l'engagement du PSMT, demeurent fixes tout au long de la période de programmation. Les RAA constituent le document de suivi de cet engagement au moins pour les années passées et celle en cours.

5. L'article 23 du règlement (UE) 2024/1263 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale prévoit que « les Etats membres peuvent inviter l'institution budgétaire indépendante concernée (…) à fournir une évaluation de la conformité avec la trajectoire des dépenses nettes fixée par le Conseil des résultats budgétaires communiqués dans le rapport d'avancement annuel ». Le règlement précise que « le cas échéant, les Etats membres peuvent inviter l'institution budgétaire indépendante concernée à analyser les facteurs à l'origine d'un écart par rapport à la trajectoire des dépenses nettes fixée par le Conseil ».

6. Le Haut Conseil se félicite que le Gouvernement ait décidé, conformément au plan d'action pour améliorer le pilotage des finances publiques présenté le 3 mars dernier, de le saisir du rapport d'avancement annuel du PSMT.

7. Sur les informations transmises et les délais

8. Le Gouvernement a saisi le Haut Conseil des finances publiques des prévisions macroéconomiques et de finances publiques du RAA et sollicité son avis « en particulier sur le réalisme des prévisions pour 2025 et leur conformité à la trajectoire de dépenses nettes. » Cette saisine a été accompagnée de réponses à un questionnaire adressé au préalable aux administrations compétentes.

9. Le « RAA », document de suivi du PSMT, peut ne porter que sur les années passées et en cours, sans dimension prospective. De fait, dans le projet dont le Haut Conseil a été saisi, le Gouvernement a inclus des projections pour les années ultérieures (2026-2029), mais leur degré de détail est très limité.

10. Le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement le 9 avril 2025, en vue de rendre un avis le 16 avril. La saisine du Haut Conseil prévue initialement le lundi 7 avril a été décalée de deux jours en dernière minute, certes dans un contexte géopolitique international très incertain. Cette décision a affecté la bonne organisation des délibérations du Haut Conseil. Elle a aussi réduit de fait d'une journée le délai d'examen du texte : en effet, si la saisine mentionnait une date de transmission de l'avis le 16 avril, la transmission était en fait attendue le 15 avril en vue du Conseil des ministres le lendemain.

11. Les conditions de saisine du Haut Conseil ont été dégradées, marquées par des changements de calendrier de dernière minute affectant la bonne organisation des délibérations du Haut Conseil et fragilisant l'exercice de son mandat.

12. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil

13. Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques et de finances publiques associées au rapport d'avancement annuel du PSMT, le Haut Conseil s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles ainsi que sur les informations communiquées par le Gouvernement.

14. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les dernières prévisions produites par un ensemble d'organismes : la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI), l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), la Banque centrale européenne (BCE), l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), la Banque de France et des instituts de conjoncture tels que Rexecode et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

15. Le Haut Conseil a procédé à l'audition des représentants de la direction générale du Trésor et de la direction du budget. Il a aussi auditionné des organismes extérieurs à l'administration des finances (INSEE, Banque de France, Rexecode et OFCE) sur les perspectives de l'économie française.

16. Le Haut Conseil expose tout d'abord ses observations sur les prévisions économiques (I), puis sur celles de finances publiques (II), enfin sur la conformité aux engagements européens de la France (III).

I. - Observations sur les prévisions économiques

1. Le contexte international

2. Depuis le début de l'année 2025, l'économie mondiale évolue dans une incertitude croissante liée à la politique commerciale de la nouvelle administration américaine. Cette incertitude s'est exacerbée à la suite des annonces tarifaires successives de la première quinzaine d'avril, qui rendent les prévisions conjoncturelles publiées avant le 2 avril partiellement obsolètes, quand bien même elles reposaient déjà sur des hypothèses de hausses des tarifs douaniers américains et de contre-mesures associées.

3. Jusqu'à fin 2024, l'activité américaine progressait à un rythme soutenu (2,8 % en 2024), nettement au-dessus de celui de la zone euro (0,9 %). Les pays de la zone euro présentent des trajectoires contrastées : l'Allemagne stagne depuis 2022 à son niveau d'activité d'avant la crise sanitaire, pénalisée par la hausse des coûts de l'énergie et la concurrence accrue de la Chine, tandis que l'Espagne conserve son dynamisme (3,2 % de croissance en 2024), soutenu par une moindre dépendance aux hydrocarbures, par les financements européens et par des facteurs démographiques. La Chine, quant à elle, a enregistré en 2024 la croissance la plus faible depuis 1990 hors pandémie (5,0 %) en raison de l'atonie de la demande intérieure. Le commerce mondial a toutefois nettement accéléré (3,5 % en 2024 après 1,0 % en 2023) et sa progression était attendue fin 2024 à un rythme similaire en 2025 (+ 3,6 %) selon les perspectives économiques de l'OCDE (décembre 2024).

4. Début 2025 cependant, la conjoncture a commencé à se dégrader aux Etats-Unis, en raison de l'incertitude générée par la nouvelle administration américaine. En Europe, les annonces en matière de dépense de défense, notamment par l'Allemagne, se sont accompagnées d'une hausse des taux souverains qui vient atténuer les effets de l'assouplissement monétaire initié depuis juin 2024 par la BCE. Seul facteur de soutien au niveau international, le cours du pétrole s'est replié fin janvier puis en février, les hausses décidées ou annoncées des tarifs douaniers américains assombrissant les perspectives du commerce mondial.

5. Les effets sur l'économie mondiale des mesures tarifaires de l'administration américaine sont difficiles à évaluer. L'ampleur et le calendrier des hausses qui seront instaurées in fine, leur ciblage et les éventuelles mesures de rétorsion sont peu prévisibles. Les évaluations ex ante disponibles en la matière reflètent la variété du champ des possibles. Néanmoins, ces mesures devraient se traduire par un recul des importations américaines, et plus largement des échanges commerciaux (1). Un élément notable d'incertitude réside dans la vitesse des effets, qui diffère fortement selon les études : certaines présentent un impact maximal à très court terme quand d'autres retiennent des effets progressifs.

6. Le scénario du Gouvernement

7. Selon le cadrage macroéconomique du Gouvernement : « Par rapport au scénario du PLF révisé de janvier, la prévision de croissance pour 2025 est revue à la baisse à + 0,7 % (− 0,2 pt) traduisant la dégradation de l'environnement international. »

8. Plus précisément, le scénario international, qui avait été arrêté le 21 février et publié à la mi-mars (2), n'a pas pu être entièrement actualisé pour prendre en compte les développements consécutifs aux annonces de l'administration américaine le 2 avril, ni a fortiori leur interruption partielle et temporaire annoncée le 9 avril pour la majorité des pays, ni encore l'escalade tarifaire actuelle avec la Chine.

9. Cependant, les prévisions économiques pour la France intègrent « l'impact de la forte incertitude pesant sur la dynamique du commerce international à l'aide d'un scénario de hausse des droits de douanes, évalué avec le modèle multi-pays Oxford Economics. Ce scénario prend en compte l'ensemble des hausses de droits de douanes américains annoncées jusqu'au 2 avril inclus et maintenues au moins jusqu'à la fin de l'année, et fait l'hypothèse que les pays visés mettraient en place, dès le 2e trimestre 2025, des contre-mesures d'ampleur équivalente. L'effet sur la croissance française en 2025 est estimé à − 0,3 pt, dont une partie avait déjà été intégrée dans la prévision sous-jacente au PLF révisé. »

10. Le prix du baril de pétrole est supposé stabilisé à 76 USD et le cours de l'euro à 1,04 USD. Une volatilité importante affecte actuellement les cours. Récemment, le prix du pétrole s'est inscrit sous cette hypothèse et l'euro s'est apprécié vis-à-vis du dollar.

11. S'agissant de la composition de la croissance, l'activité « resterait principalement soutenue par la consommation des ménages […]. L'investissement des ménages comme des entreprises pèserait moins sur la croissance qu'en 2024, mais serait encore en légère contraction. […]. Les exportations et importations seraient pénalisées par la hausse des droits de douanes […]. La contribution du commerce extérieur à la croissance serait nulle. […] La demande publique progresserait à un rythme inférieur à son tendanciel en raison des efforts d'ajustement budgétaire. »

12. La prévision d'inflation pour 2025 est inchangée : « L'inflation atteindrait 1,4 % en moyenne annuelle. Elle serait essentiellement tirée par les prix de services, les salaires s'ajustant avec retard à l'inflation passée. Les prix de l'énergie seraient en baisse, en raison notamment de la forte baisse des tarifs réglementés de l'électricité en février. »

13. Enfin, le Gouvernement table sur des gains de pouvoir d'achats salariaux et un recul de l'emploi salarié : « Les salaires progresseraient nettement en termes réels sous l'effet d'une augmentation significative et graduelle des gains de productivité. Le recul de l'emploi marchand, après le fort dynamisme des années 2021-2023, suit le ralentissement de l'activité. L'emploi total serait toutefois stable, les créations d'emplois non-salariés compensant les destructions d'emplois salariés. »

14. Appréciation du Haut Conseil sur le scénario macroéconomique

15. Le Haut Conseil examine successivement les hypothèses de croissance de l'activité, d'inflation, d'emploi et de masse salariale du secteur privé en 2025, puis les quelques éléments présentés au-delà de 2025.

a. La croissance du PIB en 2025

26. L'impact direct et indirect des mesures de droits de douane est très incertain, mais, au regard des évaluations présentées ou réalisées par d'autres organismes, l'ordre de grandeur des effets estimés sur la croissance 2025 par le Gouvernement (− 0,3 point de PIB) (3) paraît plausible - voire un peu haut en tenant compte du fait que les annonces du 9 avril ont largement atténué celles du 2 avril - et ce, malgré les incertitudes supplémentaires entraînées par l'escalade entre les Etats-Unis et la Chine.

| Impact de la politique tarifaire américaine pour les prévisions économiques | | | | | |:--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------:|---------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------|---| |A la suite des élections américaines début novembre 2024, diverses estimations ont cherché à quantifier l'impact sur les prévisions du relèvement des droits de douanes. Les effets potentiels estimés varient selon le ciblage, l'ampleur, le caractère transitoire ou durable des mesures, leur calendrier de mise en œuvre qui affecte également la montée en puissance des effets attendus, ainsi que les répliques éventuelles.
Les canaux de transmissions sont pluriels. A court terme, le principal canal est une réduction des importations américaines et donc de la demande adressée aux pays confrontés à la hausse des barrières douanières, se traduisant par une baisse leurs exportations. Des effets additionnels entrent également en jeu, selon les pertes ou gains de compétitivité induits par les tarifs et par les éventuels mouvements des parités monétaires. Enfin, l'incertitude entourant ces politiques commerciales (spéculations avant et après l'annonce, calendrier d'entrée en vigueur, durée ou report des mesures) pèse sur l'activité via un comportement d'investissement attentiste.
Dans l'ensemble, les estimations disponibles jusqu'ici mettent en évidence un effet négatif sur l'activité plutôt contenu à court terme. Son ampleur varie selon les hypothèses retenues. Elle serait plus forte en zone euro (perte de croissance variant entre 0,2 et 0,3 points de PIB) qu'en France (perte de croissance de 0,1 à 0,2 points de PIB en 2025) en raison de sa moindre exposition au marché américain. L'effet des politiques tarifaires sur l'inflation, mobilisant de plus nombreux canaux, notamment celui du taux de change, se révèle plus ambigu, y compris sur le signe de l'effet.| | | | | | |Tableau 1. - Estimations des organismes et instituts de conjoncture auditionnés par le Haut Conseil| | | | | | | Nature du choc | Effets | | | | INSEE |Hausse des droits de douane américains de
+ 25 % sur le Mexique et Canada,
+ 20 % pour leurs principaux partenaires
(dont Chine et Union européenne),
avec mesures de rétorsion|Sur le commerce mondial : A court terme :
− 0,1 % au T1 20255,
− 0,4 % au T2 2025
A long terme :
Effet total de − 4 %| | | | OFCE | + 10 % des droits de douane moyens sur les importations américaines en provenance de la France | − 0,6 % sur les exportations françaises
au bout de 10 trimestres, soit − 0,2 % sur le PIB France | | | | Rexecode | + 10 points des droits de douane sur les importations américaines hors matières premières, combinée à une mesure de réciprocité de même ampleur | − 0,3 % sur le PIB mondial d'ici 3 ans, − 0,2 % sur le PIB zone euro | | | | Banque de France | Incertitude accrue par les mesures tarifaires évoquées par l'administration américaine | Sur le PIB de la France : à − 0,1 point pour 2025. | | | | | + 25 points des droits de douane sur les importations en provenance du monde, sans et avec mesures de rétorsion | Sur le PIB de la zone euro : − 0,2 % à 1 an sans mesure (− 0,15 % avec mesures) − 0,3 % à 3 ans sans mesure (− 0,4 % avec mesures) | | | | Sources : Banque de France, INSEE, OFCE, Rexecode. | | | |

27. Les enquêtes de conjoncture suggèrent une légère amélioration par rapport à la fin d'année 2024, marquée par une forte incertitude politique au niveau national, qui n'a pas complètement disparu mais s'est atténuée. L'indicateur synthétique de climat des affaires de l'INSEE s'est légèrement amélioré entre décembre 2024 et mars 2025 mais il reste inférieur à sa moyenne de long-terme. Le climat de l'emploi reste également médiocre à court terme. L'indicateur de confiance des ménages s'améliore lentement depuis deux ans, en restant aussi sous sa moyenne de long-terme.

Graphique 1. - Indicateurs du climat des affaires et de confiance des ménages en France
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0092 du 17/04/2025, texte nº 99

Source : INSEE.