| Synthèse | 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-------------------------------------------------------------------------------------------------------| |La réforme de la gouvernance économique européenne adoptée en avril 2024 prévoit que le Gouvernement transmette cet automne à la Commission européenne un plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) visant notamment à placer la dette publique sur une trajectoire soutenable. Le Haut Conseil des finances publiques se félicite que le Gouvernement ait décidé de le saisir de ce plan budgétaire, alors que cette saisine n'est rendue obligatoire par les règles européennes qu'à partir de l'année 2032.
Le Haut Conseil regrette toutefois que les informations transmises dans ce cadre soient insuffisantes pour lui permettre d'apprécier le réalisme de la trajectoire pluriannuelle inscrite dans ce PSMT. En particulier, le Gouvernement n'a pas détaillé la composition de la croissance au-delà de 2025 ni ses hypothèses sur le revenu des ménages et des entreprises. Il n'a pas non plus communiqué au Haut Conseil les réformes et investissements que la France s'engagerait à mettre en œuvre pour bénéficier d'une extension de 4 à 7 ans de la période d'ajustement budgétaire, ni indiqué la manière dont la France entend réduire son déficit public à l'horizon du plan. Ces éléments sont pourtant indispensables au Haut Conseil pour apprécier le réalisme de la trajectoire. Dans ces conditions, il est difficile pour le Haut Conseil de remplir pleinement sa mission d'information auprès du Parlement et des citoyens sur les prévisions macroéconomiques et de finances publiques du Gouvernement.
La principale donnée sur laquelle le Haut Conseil est en mesure de se prononcer est celle de l'estimation du PIB potentiel sur laquelle le Gouvernement fonde sa trajectoire de croissance effective.
Le Haut Conseil relève que l'évaluation par le Gouvernement de la croissance potentielle, c'est-à-dire la croissance que connaîtrait l'économie en l'absence de choc conjoncturel, a été révisée en baisse par rapport à ses évaluations précédentes (1,2 % entre 2024 et 2028 au lieu de 1,35 %) et fixée à une valeur un peu plus faible ensuite (1,0 %). Il note que l'évaluation par le Gouvernement de l'écart de production en début de trajectoire qui, lorsqu'il est négatif, laisse attendre une croissance temporairement supérieure à la croissance potentielle, a aussi été révisée dans un sens moins favorable que l'évaluation présentée dans le Programme de stabilité (-0,6 % au lieu de -1,1 % en 2023).
Le Haut Conseil considère que le nouveau scénario de PIB potentiel, quoiqu'encore un peu optimiste, est désormais raisonnable, même s'il serait nécessaire pour l'apprécier pleinement de connaître le détail des réformes et investissements et la composition de l'ajustement budgétaire prévus par ce plan.
Le Haut Conseil dispose de peu d'informations pour évaluer le scénario macroéconomique. Il relève toutefois que le scénario de croissance effective est optimiste. En effet, il suppose que l'ajustement budgétaire inscrit dans la prévision ne l'empêchera pas d'atteindre, et même de dépasser en début de période, la croissance potentielle, même si une orientation plus accommodante de la politique monétaire peut venir le compenser en partie.
L'information disponible sur les finances publiques est plus lacunaire encore et ne permet pas au Haut Conseil d'apprécier le réalisme de la trajectoire présentée au-delà de 2025.
Le Haut Conseil constate toutefois que la date prévue du retour du déficit sous le seuil de 3 points de PIB a été décalée de deux ans, passant de 2027 dans le Programme de stabilité à 2029 dans le plan budgétaire et structurel à moyen terme, ce qui paraît plus réaliste.
En conséquence, le ratio de dette publique visé dans ce plan augmente jusqu'en 2027 et ne commencerait à baisser qu'en 2028. Du fait de la progression du niveau d'endettement et des taux longs, la charge de la dette des administrations publiques progresserait fortement pour atteindre 3,5 points de PIB en 2031, contre 1,9 point de PIB en 2023.
La prévision d'une amorce de décrue du ratio de dette en 2028 est affectée par l'incertitude qui entoure la prévision de déficit public. En particulier, tout écart à la prévision de déficit inscrite dans le projet de loi de finances pour l'année 2025 risquerait de retarder l'horizon de retour à un déficit inférieur à 3 points de PIB et de reporter la réduction du ratio de dette au-delà de 2028. Le Haut Conseil estime, dans son avis 2024-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2025, que le risque que cette prévision soit dépassée est élevé.
Les marges de manœuvre pour faire face à un choc conjoncturel qui surviendrait dans les années à venir sont ainsi extrêmement réduites.
Le Haut Conseil rappelle avec force que la soutenabilité à moyen terme des finances publiques appelle à des efforts immédiats et soutenus dans la durée. La France doit impérativement respecter la trajectoire du plan budgétaire et structurel à moyen terme, tout en continuant à financer les investissements prioritaires et en veillant à ne pas affecter son potentiel de croissance.|

Observations liminaires

1. Sur le périmètre du présent avis

2. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le plan budgétaire et structurel de moyen terme (PSMT) 2025-2028 de la France. Le Gouvernement demande également au Haut Conseil de se prononcer sur la cohérence de la programmation envisagée au regard des engagements européens de notre pays.

3. Le règlement (UE) 2024/1263 relatif à la coordination efficace des politiques économiques et à la surveillance budgétaire multilatérale, qui abroge le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, est entré en vigueur en avril 2024 et introduit des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme (ci-après « PSMT »), qui remplacent les précédents programmes de stabilité et programmes nationaux de réforme (cf. encadré pour des précisions sur la procédure et le contenu de ces nouveaux plans). Ces plans budgétaires s'appuient à titre principal sur la définition d'un objectif « opérationnel de dépenses primaires nettes des mesures discrétionnaires en matière de recettes, des dépenses entièrement compensées par des recettes provenant de fonds de l'Union, des dépenses nationales de cofinancement des programmes financés par l'Union, ainsi que des éléments cycliques des dépenses liées aux indemnités de chômage ».

4. Son article 11 prévoit en outre qu'« un Etat membre peut demander à l'institution budgétaire indépendante concernée d'émettre un avis sur les prévisions macroéconomiques et les hypothèses macroéconomiques [qui] sous-tendent la trajectoire pluriannuelle des dépenses, en laissant suffisamment de temps à l'institution budgétaire indépendante pour élaborer son avis ».

5. Le règlement précise que « s'il est disponible, l'avis de l'institution budgétaire indépendante établi conformément à la directive 2011/85/UE du Conseil (17) devrait être joint au plan budgétaire et structurel national à moyen terme présenté à la Commission ».

6. A compter de 2032, les institutions budgétaires indépendantes seront obligatoirement saisies pour avis lors de la présentation d'un PSMT. En France, le Gouvernement a décidé de saisir le Haut Conseil dès ce premier exercice.

| Plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme : procédure et contenus | |:---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------| |La réforme de la gouvernance économique européenne a été adoptée en avril 2024. Si l'objectif de ramener ou de maintenir la dette publique à un niveau inférieur à 60 points de PIB et le déficit public à un niveau inférieur à 3 points de PIB est conservé, la trajectoire budgétaire est désormais principalement fondée sur l'analyse de la soutenabilité de la dette et résulte d'un dialogue entre l'Etat membre et la Commission européenne.
Chaque Etat membre élabore, pour une durée de 4 ou 5 ans selon la durée de son cycle législatif, un plan budgétaire et structurel à moyen terme qu'il soumet à l'avis de la Commission et à l'approbation du Conseil. La période d'ajustement peut être prolongée jusqu'à 7 ans lorsque l'Etat concerné s'engage dans un plan de réformes et d'investissements soutenant la croissance et les priorités communes de l'Union européenne, ce qui lui permet alors d'étaler l'effort budgétaire à réaliser.
Ce plan doit contenir :
- la trajectoire budgétaire de l'Etat membre pour la durée du plan, exprimée en termes d'évolution des dépenses primaires nettes des mesures discrétionnaires en matière de recettes, des dépenses relatives aux programmes de l'Union entièrement compensées par des recettes provenant de fonds de l'Union, des dépenses nationales de cofinancement des programmes financés par l'Union, ainsi que des éléments cycliques des dépenses liées aux indemnités de chômage ;
- le plan d'investissements et de réformes de l'Etat membre sur la durée du plan ;
- les engagements détaillés de réformes et d'investissements de l'Etat membre, s'il souhaite bénéficier d'un allongement de la période d'ajustement jusqu'à 7 ans.
La Commission élabore pour les Etats membres une trajectoire de dépenses primaires nettes de référence calculée sur la base de son analyse de la soutenabilité de la dette ; la trajectoire retenue par l'Etat membre dans son PSMT peut diverger de celle de la Commission sous réserve de justification des hypothèses économiques sous-jacentes.
Une fois le plan approuvé par le Conseil, la trajectoire des dépenses primaires nettes ainsi fixée constitue la principale référence opérationnelle pour la surveillance budgétaire au cours de la phase de mise en œuvre.
En pratique, les engagements de la trajectoire de dépenses primaires nettes dépendent de la situation des finances publiques de l'Etat membre :
- si son déficit nominal est inférieur à 3 points de PIB et son ratio de dette PIB supérieur à 60 points, la trajectoire de référence est celle du volet préventif, c'est-à-dire que :
- le déficit doit rester sous 3 points de PIB et la cible de déficit structurel est fixée à 1,5 point de PIB. Elle doit être atteinte à l'aide d'un ajustement structurel primaire minimum de 0,4 % par an, ou de 0,25 % par an si la période d'ajustement est étendue à 7 ans grâce à des engagements de réformes et investissements ;
- le ratio de la dette au PIB doit être ramené sur une « trajectoire décroissante de manière plausible », à raison d'au moins 1 point de pourcentage du PIB par an en moyenne lorsque le ratio de dette est supérieur à 90 points de PIB, et de 0,5 point de pourcentage du PIB par an en moyenne lorsque le ratio de dette est compris entre 60 et 90 points de PIB.
- si son déficit nominal est supérieur à 3 points de PIB ou en cas de non-respect de la trajectoire de dépenses primaires nettes du plan, une procédure pour déficit excessif (PDE) peut être enclenchée (respectivement sur critère de déficit ou de dette), et les critères du volet correctif s'appliquent, c'est-à-dire que :
- la trajectoire devra contenir un engagement à prendre, dans un délai de 3 à 6 mois, des mesures effectives de résorption des déficits excessifs et une date cible de retour à un déficit inférieur à 3 points de PIB ;
- en cas de PDE sur critère de déficit, la trajectoire d'ajustement structurel du déficit y compris charge d'intérêts (à la différence du volet préventif) est d'au moins 0,5 point de pourcentage du PIB par an ; c'est dans cette dernière situation que se trouve la France depuis juillet 2024 au regard de ses résultats en 2023 ;
- en cas de PDE sur critère de dette, la trajectoire de correction devra tenir compte des déviations cumulées observées.
Tous les ans, chaque Etat membre devra publier un rapport d'avancement annuel détaillant l'exécution du plan de moyen terme et retraçant la croissance des dépenses primaires nettes et la réalisation des engagements d'investissements et de réformes. Des seuils annuels (0,3 point de PIB) et pluriannuels (0,6 point de PIB en cumulé) maximaux de déviation par rapport à la trajectoire sont établis, dont le non-respect entraine l'ouverture d'une Procédure pour déficit excessif.|

6. Le Haut Conseil des finances publiques pourra également être sollicité par le Gouvernement pour fournir une évaluation de la conformité des résultats budgétaires communiqués lors des rapports d'avancement annuels avec la trajectoire des dépenses nettes fixée par le Conseil, et analyser le cas échéant les facteurs à l'origine des écarts.

7. Sur les informations transmises et les délais

8. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 2 octobre 2024, du PSMT « 2025-2028 », couvrant dans les faits les années 2024 à 2031, en vue de rendre un avis le 9 octobre 2024.

9. Cette saisine a été accompagnée de réponses à un questionnaire adressé au préalable aux administrations compétentes.

10. Le Gouvernement a construit son plan sous l'hypothèse qu'il bénéficiera d'une extension de trois ans de la période d'ajustement budgétaire, au titre de l'article 14 du règlement européen 2024/1263. Pour bénéficier de cette extension, le Gouvernement doit s'engager à mettre en œuvre un ensemble pertinent de « réformes et d'investissements suffisamment détaillé, concentré en début de période, assorti d'échéances et vérifiable ».

11. Le Haut Conseil relève que le Gouvernement ne lui pas donné d'information sur ces réformes et investissements nécessaires pour pouvoir bénéficier de cette prolongation de 3 ans de sa période d'ajustement budgétaire et qui doivent pourtant affecter tant le scénario de finances publiques que le scénario macroéconomique sur lequel le Haut Conseil est appelé à donner son avis.

12. Il relève en outre que le scénario macroéconomique qui lui est présenté est moins détaillé que celui associé habituellement à un Programme de stabilité ou une loi de programmation des finances publiques. En particulier, le Gouvernement n'a pas détaillé la composition de la croissance au-delà de 2025 ni ses hypothèses sur le revenu des ménages et des entreprises.

13. Le scénario de finances publiques est quant à lui très peu détaillé, ce qui ne permet pas au Haut Conseil d'en apprécier le réalisme, pas plus que celui du scénario macroéconomique, sur lequel l'article 11 du règlement européen demande au Haut Conseil de formuler un avis.

14. Le Haut Conseil se félicite que le Gouvernement ait décidé de le saisir du plan budgétaire et structurel à moyen terme qui doit être transmis à la Commission, alors que cette saisine n'est obligatoire qu'à partir de l'année 2032.

15. Il regrette toutefois que les informations communiquées par le Gouvernement à l'appui de sa saisine soient insuffisantes pour lui permettre d'apprécier le réalisme du scénario macroéconomique et de la trajectoire de finances publiques de ce plan.

16. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil

17. Afin d'apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au PSMT, le Haut Conseil s'est fondé sur les dernières statistiques disponibles ainsi que sur les informations communiquées par le Gouvernement.

18. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les dernières prévisions produites par un ensemble d'organismes comprenant des institutions internationales et nationales : la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI), l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), la Banque centrale européenne (BCE), l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), la Banque de France et des instituts de conjoncture tels que Rexecode et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE).

19. Le Haut Conseil a procédé à l'audition des représentants de la direction générale du Trésor, de la direction du budget et de la direction de la sécurité sociale. Il a aussi auditionné des organismes extérieurs à l'administration des finances (INSEE, Banque de France, Rexecode et OFCE) sur les perspectives de l'économie française.

20. Le Haut Conseil expose tout d'abord ses observations sur l'estimation du PIB potentiel (I), puis sur le scénario macroéconomique sur lequel repose le PSMT (II) avant de se prononcer sur la trajectoire de finances publiques (III).

21. Observations relatives à l'estimation du PIB potentiel

22. Le Haut Conseil se prononce en premier lieu sur l'estimation révisée du PIB potentiel retenue par le Gouvernement dans ce PSMT. Cette estimation joue un rôle fondamental dans la construction du scénario macroéconomique.

23. En effet, le PIB potentiel est défini comme la production qui serait obtenue, une fois les chocs temporaires qui affectent l'économie éliminés, en mobilisant à leur niveau d'équilibre (c'est-à-dire sans entraîner de tensions inflationnistes ou déflationnistes) les facteurs de production disponibles : dans l'ignorance des chocs qui vont affecter l'économie à l'avenir, c'est donc le niveau vers lequel on peut prévoir que le PIB effectif va converger à l'horizon de la loi de programmation. La croissance effective sur la période considérée dépend donc de la croissance potentielle, qui résulte elle-même, d'une part, de la croissance attendue des facteurs de production (capital et emploi) et de celle de leur productivité, et, d'autre part, de la résorption de l'écart initial entre le PIB observé et le PIB potentiel, appelé écart de production : quand cet écart est négatif, la croissance prévue doit être plus forte que la croissance potentielle, et, inversement, quand il est positif, moins forte que celle-ci.

24. Le scénario du Gouvernement

25. Selon la saisine du Gouvernement, « Le scénario de croissance potentielle sous-jacent à la prévision macroéconomique du Gouvernement a été révisé par rapport à celui figurant dans le programme de stabilité d'avril 2024. En particulier, la croissance potentielle a été réestimée avec les comptes nationaux en nouvelle base 2020 publiés par l'INSEE en mai 2024. Cela conduit à une révision à la baisse, à +1,2 % par an sur 2023-2028. À partir de 2029, la croissance potentielle s'élèverait à +1,0 %, compte tenu du ralentissement de la population active. La perte pérenne de PIB potentiel liée à la crise sanitaire et énergétique a également été revue à la baisse, à 1 point de PIB contre 1 ½ dans le programme de stabilité. Cela reflète la révision à la hausse de la croissance de 0,9 pt entre 2019 et 2023 : il est fait l'hypothèse que la moitié reflète une reprise plus rapide (et donc de moindres capacités de rebond) et la moitié un impact moins négatif qu'auparavant estimé des crises sur le potentiel d'activité de l'économie française. L'écart de production est en conséquence désormais estimé à -0,6 point en 2023, contre -1,1 point au programme de stabilité. ».

26. Appréciation du Haut Conseil

27. Le Gouvernement a revu à la baisse son estimation de croissance potentielle à 1,2 % par an sur la période 2023-2027 et à la hausse celle de l'écart de production (-0,6 % au lieu de -1,1 % en 2023 dans le Programme de stabilité).

28. Il a révisé son scénario pour tirer les conséquences du passage des comptes nationaux en base 2020 sur son estimation de l'impact des crises sanitaire et énergétique. Il estime désormais que la perte de PIB potentiel en niveau enregistrée entre 2020 et 2023 s'élève à 1 point de PIB au lieu de 1 ¼ dans le Programme de stabilité 2024-2027 et ¾ point dans le PLPFP 2023-2027. En conséquence, le Gouvernement estime que l'écart de production (-0,6 %) est moins creusé en 2023 qu'il ne l'estimait dans le Programme de stabilité 2024-2027 présenté en avril dernier.

29. L'écart de production ainsi évalué par le Gouvernement est moins creusé que celui évalué par le FMI (-0,9 %) et par l'OCDE (-1,4 %), mais plus que celui évalué par la Commission Européenne (-0,1 %). L'évaluation de l'écart de production du Gouvernement se situe ainsi dans la fourchette des évaluations disponibles. Au vu notamment de l'apaisement des tensions sur l'offre que retracent les enquêtes de conjoncture, cette estimation est raisonnable.

30. Sur cette base, l'écart de production se creuserait légèrement, à -0,7 %, en 2025, puis se refermerait progressivement jusqu'à devenir nul en 2028.

31. Le Gouvernement a également révisé à la baisse sa prévision de croissance potentielle, à 1,2 % par an entre 2023 et 2028, au lieu de 1,35 % dans la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 et dans le Programme de stabilité 2024-2027. Pour la période 2024-2025, cette évaluation se situe entre celle de l'OCDE (1,1 %) et celle de l'OFCE (1,3 %). Sur la période 2024-2028, la prévision de croissance potentielle du Gouvernement est identique à celle du FMI (1,2 %), elle est plus élevée que celle de la Commission européenne (0,7 %). Cette dernière paraît toutefois pessimiste, notamment parce qu'elle reporte en prévision une partie de la baisse des gains de productivité, par nature temporaire, enregistrée depuis la crise sanitaire en lien avec les mesures prises pour enrichir le contenu de la croissance en emplois, telles que celles en faveur de l'apprentissage.

32. Au total, la trajectoire de PIB potentiel qui résulte des évaluations de l'écart de production de 2023 et de la croissance potentielle ensuite se situe dans le haut de la fourchette des évaluations disponibles, mais n'est plus en dehors de celle-ci en 2028.

Graphique 1. - Comparaison des prévisions de PIB potentiel en volume en France
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0253 du 24/10/2024, texte nº 92

Source : calculs du HCFP à partir des prévisions économiques de printemps de la Commission européenne (mai 2024), de l'OCDE (mai 2024), du FMI (avril 2024), du Programme de stabilité du Gouvernement 2024-2027 et du Plan budgétaire et structurel à moyen terme de 2024.