ANNEXES
ANNEXE 1
ARTICLE LIMINAIRE DU PROJET DE LOI RELATIVE AUX RÉSULTATS DE LA GESTION ET PORTANT APPROBATION DES COMPTES DE L'ANNÉE 2023

Solde structurel et solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2023

Le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution, les dépenses des administrations publiques résultant de l'exécution exprimées en milliards d'euros courants, l'évolution des dépenses publiques résultant de l'exécution sur l'année exprimée en volume, les prélèvements obligatoires, les dépenses et l'endettement de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution et les principales dépenses des administrations publiques pour 2023 considérées comme des dépenses d'investissement au sens du dernier alinéa de l'article 1er A et du 2° de l'article 1er E de la Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, ainsi que ces mêmes agrégats inscrits en loi de finances initiales pour 2023 et pour l'année 2023 dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 s'établissent comme suit :

| En % du PIB sauf mention contraire |Exécution 2023|LFI 2023|LPFP 2023-2027
Pour l'année 2023| | | |-----------------------------------------------------------------------------|--------------|--------|--------------------------------------|------|-------| | Ensemble des administrations publiques | Prévision | Ecart | Prévision |Ecart | | | Solde structurel (1) (en points de PIB potentiel) | - 4,6 | - 4,0 | - 0,6 |- 4,1|- 0,49| | Solde conjoncturel (2) | - 0,8 | - 0,8 | 0,0 |- 0,7|- 0,10| |Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3) (en points de PIB potentiel)| - 0,1 | - 0,2 | 0,1 |- 0,1| 0,02 | | Solde effectif (1+2+3) | - 5,5 | - 5,0 | - 0,5 |- 4,9|- 0,57| | Dette au sens de Maastricht | 110,6 | 111,2 | - 0,5 |109,7 | 1,0 | | Taux de prélèvements obligatoires (y.c UE, nets des CI) | 43,5 | 44,9 | - 1,5 | 44,0 |- 0,6 | | Dépense publique (hors CI) | 56,7 | 56,9 | - 0,2 | 55,9 | 0,8 | | Dépense publique (hors CI, en Md€) | 1 589 | 1 572 | 17 |1 575 | 14 | | Evolution de la dépense publique hors CI en volume (%) 1 | - 1,1 | - 1,1 | 0,0 |- 1,3| 0,2 | | Principales dépenses d'investissement (en Md€) 2 | 25 | 25 | 0,0 | 25 | 0,0 | | 1 A champ constant. | | | | | | | 2 Au sens de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027. | | | | | |

Exposé des motifs

Le présent article met en œuvre la disposition prévue dans l'article 1 l de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, en comparant l'écart des soldes effectifs et structurels résultant de l'exécution pour l'année 2023 fondés sur les conventions de la comptabilité nationale entre, d'une part, ceux prévus par la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 et d'autre part, les soldes pour l'année 2023 définis dans la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.
L'INSEE a publié le 26 mars 2023 les premiers résultats des comptes nationaux des administrations publiques. Le déficit public est évalué à 5,5 % du PIB en 2023, contre 4,8 % en 2022 et 4,9 % prévu dans la loi de fin de gestion pour 2023 (LFG) et dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (LPFP 2023-2027).
La décomposition structurelle du solde public 2023 présentée dans l'article liminaire et ci-après repose sur les hypothèses de croissance potentielle de la LPFP 2023-2027. Pour l'exercice de la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année (PLRG 2023), la croissance potentielle de la programmation demeure en effet la référence ainsi qu'en dispose l'article 62 de la loi organique relative aux lois de finances.
Par rapport à l'année 2022, la hausse de déficit en 2023 (+ 0,7 point de PIB) s'explique à hauteur de + 0,3 point de PIB par la dégradation du solde conjoncturel. En effet, bien que la croissance du PIB en volume ait bien résisté en 2023 (+ 0,9 %), elle évolue à un rythme inférieur à celui de la croissance potentielle (+ 1,35 %).
L'augmentation du déficit par rapport à 2022 s'explique également par une baisse de près de - 0,5 point de PIB potentiel du solde structurel, celui-ci passant à - 4,6% en 2023. Cette dégradation du solde structurel résulte du faible dynamisme des recettes qui est lié principalement à :

- l'évolution spontanée des prélèvements obligatoires, nettement plus faible que la croissance en valeur du PIB, qui a contribué à dégrader l'ajustement structurel de - 1,6 point de PIB potentiel ;
- des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (achèvement de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et suppression de la moitié de la contribution à valeur ajoutée des entreprises) qui ont pesé à hauteur de - 0,2 point de PIB potentiel sur l'ajustement structurel.

Ces impacts ont été pour partie importante compensés par l'extinction progressive des mesures d'urgence et de soutien mises en place pendant la crise sanitaire (+ 0,6 point), ainsi que par la baisse du coût des mesures pour lutter contre la hausse du prix de l'énergie (+ 0,3 point) et par le reflux de la charge de la dette liée aux titres indexés sur l'inflation (+ 0,3 point).
Par rapport aux orientations pluriannuelles de la LPFP 2023-2027, qui correspondent également aux prévisions sous-jacentes au PLF pour 2024, le solde structurel inscrit dans l'article liminaire du PLRG 2023 est inférieur de - 0,49 point de PIB potentiel à celui figurant pour 2023 dans la LPFP 2023-2027.
Cet écart s'expliquerait à hauteur de - 4 Md€ par le changement de méthodologie lié au passage des comptes nationaux en base 2020. Cet impact sur le solde public est principalement dû à la sortie de l'Etablissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP), structurellement excédentaire, du champ des administrations publiques. Ce seul reclassement a conduit à une dégradation du déficit public d'environ 2,6 Md€ en 2023.
Le passage en base 2020 des comptes nationaux induit également des changements méthodologiques affectant significativement les ratios de finances publiques sans impact sur le solde, avec notamment un niveau nettement plus élevé des dépenses publiques et des recettes hors prélèvements obligatoires. Deux principaux effets expliquent cette augmentation : (i) l'intégration du compte complet de SNCF Réseau (dont seul le solde était retracé précédemment) pour 10 Md€ environ de hausse des recettes hors PO et des dépenses, et (ii) un nouveau traitement des corrections liées à la recherche et développement pour 4 Md€ environ de hausse des recettes hors PO et des dépenses. Ainsi, s'agissant tout particulièrement de la dépense, ce sont donc les effets du changement de base qui expliquent très largement les écarts importants sur le montant en milliard d'euros et sur la part dans le PIB de la dépense publique entre les résultats de l'exécution 2023 et les objectifs de la LPFP 2023-2027. La croissance de la dépense entre 2022 et 2023 est légèrement plus dynamique qu'anticipé ; elle est notamment affectée par une baisse des dépenses estimées en comptabilité nationale pour 2022 liée aux mesures de lutte contre la hausse des prix de l'énergie, de - 3 Md€. Hors ces effets, la dépense résultant de l'exécution 2023 est globalement maîtrisée par rapport aux objectifs de la LPFP 2023-2027, comme le montre le repli de la dépense publique en volume (- 1,1 %).
Ce changement de base, opéré en tout indépendance par l'INSEE sous le contrôle d'Eurostat, peut être considéré comme un fait inhabituel indépendant de la volonté du Gouvernement et ayant un effet sensible sur les finances publiques sans aucun effet sur la soutenabilité des finances publiques de la France, qui n'était pas anticipable au moment de l'adoption de la LPFP 2023-2027. Ainsi, il est plus pertinent de comparer le solde structurel résultant de l'exécution 2023 à celui de la LPFP en corrigeant des effets du changement de base des comptes nationaux, afin de comparer les résultats dans le même référentiel de comptabilité nationale. Dès lors, l'écart de solde structurel à prendre en considération par rapport aux objectifs de la LPFP est à - 0,35 point de PIB potentiel.
L'écart entre le solde inscrit en PLRG 2023 et celui inscrit en LPFP 2023-2027 s'élève au total à - 15 Md€. Hors l'effet estimé du changement de base des comptes nationaux, il s'élève donc à - 11 Md€.
Cet écart de - 11 Md€ s'explique principalement par une moins-value sur les recettes de prélèvements obligatoires (environ - 21 Md€). En outre, les dépenses des collectivités locales ont été plus dynamiques qu'anticipé dans la LPFP (- 4 Md€ d'effet sur le solde public). En sens inverse, les dépenses ont été moindres qu'anticipé sur le budget de l'Etat (environ + 6 Md€ d'effet sur le solde public) et des Odac (+ 2 Md€ sur le solde public). Par ailleurs, les recettes hors prélèvements obligatoires ont été plus élevées que prévu (environ + 5 Md€ sur l'ensemble des administrations publiques, sans inclure les effets du changement de base).