72. Dans la prévision du Programme de stabilité, le taux de prélèvements obligatoires (7) baisse fortement en 2023, puis est globalement stable jusqu'en 2027.

73. La baisse du taux de prélèvements obligatoires traduit une évolution spontanée, c'est-à-dire à législation constante, très inférieure à celle du PIB en valeur (4,3 % contre 6,5 %) que le Gouvernement justifie notamment par un net ralentissement de l'impôt sur les sociétés, une baisse des droits de mutation à titre onéreux, en lien avec le retournement en cours du marché immobilier, et une croissance de la masse salariale inférieure à celle du PIB en valeur. Cette prévision paraît un peu basse : si la prévision de PIB en volume est un peu élevée, ce facteur de surestimation des prélèvements obligatoires est plus que compensé par l'impact de la sous-estimation probable de celles d'inflation et de masse salariale.

74. Au-delà, le Programme de stabilité retient une hypothèse de quasi-stabilité du taux de prélèvements obligatoires, supposant un retour au comportement de moyenne période de croissance des prélèvements spontanés en ligne avec celle du PIB et un impact légèrement positif des mesures nouvelles, ce qui suppose que les mesures de baisse annoncées ne soient pas intégralement mises en œuvre, ou qu'elles soient compensées par des hausses d'autres prélèvements.

75. Le Programme de stabilité est une obligation issue de la participation à l'Union économique et monétaire. Il est soumis à la Commission européenne, chaque année, pour examen et évaluation, afin de vérifier, notamment, la conformité de la politique économique de l'Etat membre avec les règles et les objectifs de l'Union.

76. La clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de croissance, qui permet un écart temporaire aux exigences budgétaires normalement applicables, est maintenue jusque fin 2023. Dans le contexte de sa désactivation à partir de 2024, la Commission européenne a estimé nécessaire de convenir de principes pour guider les Etats membres dans l'élaboration de leur Programme de stabilité ou de convergence en 2023 (8). Elle les a ainsi invités à fixer des objectifs budgétaires qui garantissent que le déficit public ne dépassera pas 3 points de PIB ou sera ramené sous les 3 points de PIB au cours de la période couverte par le Programme de stabilité ou de convergence et à garantir de manière crédible qu'à moyen terme le déficit public restera inférieur à 3 points de PIB sur la base de politiques inchangées (9).

77. La réduction du déficit public comme du déficit public structurel visée par le Programme de stabilité reste insuffisante pour satisfaire ces objectifs puisqu'elle ne laisserait pas de marges suffisantes pour maintenir le déficit public sous les trois points de PIB en cas de choc conjoncturel, même d'ampleur relativement modérée, de choc exogène de taux d'intérêt ou de croissance potentielle plus faible que prévu.

78. La réduction visée du ratio de dette est elle aussi fragile : elle suppose non seulement que la maîtrise de la dépense publique et l'absence de baisse nette de prélèvements obligatoires entre 2024 et 2027 prévues soient mises en œuvre, mais aussi que le scénario de croissance optimiste retenu par le Gouvernement se réalise.

79. Alors que le Haut Conseil des finances publiques avait relevé le caractère « peu ambitieux » des objectifs de déficit et de dette affichés dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, il note que le Gouvernement a révisé ces objectifs à l'horizon de 2027 dans le sens d'une meilleure prise en compte de l'impératif de désendettement sur lequel le Haut Conseil a maintes fois mis l'accent.

80. Le Haut Conseil souligne toutefois que cette trajectoire de finances publiques s'appuie sur un scénario macroéconomique inchangé, comprenant une hypothèse de croissance favorable, sans laquelle le déficit resterait plus important à l'horizon 2027 et le ratio de dette recommencerait à croître à partir de 2024.

81. En outre, cette trajectoire appelle la mise en œuvre sur plusieurs années d'efforts de maîtrise de la dépense d'une ampleur supérieure à ceux qui ont pu être mis en œuvre par le passé, alors que leur calendrier et leurs modalités concrètes restent toujours imprécis. Elle suppose aussi que les mesures annoncées de baisse de prélèvements obligatoires ne soient pas intégralement mises en œuvre ou qu'elles soient compensées par des hausses d'autres prélèvements ou de réduction de dépenses fiscales.

82. Le Haut Conseil note que si le Programme de stabilité permet de fixer des objectifs de finances publiques, il ne saurait se substituer à une programmation qui fait actuellement défaut. Il réitère donc son appel à l'adoption rapide d'une loi de programmation des finances publiques. Celle-ci devrait afficher une trajectoire crédible de réduction de la dette publique, reposant sur des hypothèses macroéconomiques réalistes et une stratégie claire et documentée de maîtrise de la dépense publique et des prélèvements obligatoires.

Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au Programme de stabilité lors de sa transmission par le Gouvernement au Conseil de l'Union européenne et à la Commission européenne.