51. En particulier, le Gouvernement estime à 0,3-0,4 point entre 2023 et 2027 la contribution du facteur travail à la croissance potentielle, en supposant que l'impact d'un ensemble de réformes (du revenu de solidarité active, des retraites, de l'assurance-chômage, de l'apprentissage, création de France Travail…) ferait plus que compenser le ralentissement de la population active projeté par l'INSEE. Le Gouvernement avance un objectif de l'ordre de 100 000 à 150 000 emplois créés à moyen terme suite à l'application depuis le 1er février 2023 de la nouvelle réforme de l'assurance-chômage, et de 200 000 emplois à horizon 2027 suite à la réforme des retraites. L'effet avancé par le Gouvernement de la réforme des retraites - qui expliquerait environ le tiers de l'estimation de la contribution du facteur travail à la croissance potentielle - semble cohérent avec les estimations existantes sur l'impact à moyen terme d'un relèvement de l'âge légal de départ mais suppose des délais d'ajustement très rapides du marché du travail à l'augmentation qui en résulte du taux d'activité des seniors. S'agissant de l'impact de l'assurance chômage, le Haut Conseil n'a pas obtenu d'informations détaillées sur le chiffrage avancé par le Gouvernement. Le Gouvernement mentionne, à l'appui de ce chiffrage, une étude non publiée du ministère du travail. Dans son évaluation de la réforme, l'Unédic relève quant à lui que, si une réduction de la durée des droits au chômage induit une réduction de la durée moyenne passée au chômage, les études disponibles ne permettent pas de conclure sur l'effet total au niveau de l'emploi. Le Haut Conseil considère donc que l'impact de l'ensemble de ces réformes sur la croissance potentielle est surestimé.
52. Il subsiste en outre des aléas négatifs importants, communs à l'ensemble des évaluations disponibles de croissance potentielle, liés (i) aux traces laissées par la crise sanitaire sur le secteur productif et le niveau de compétences de la main-d'œuvre, (ii) à l'importance des contraintes auxquelles l'économie française fait face à moyen terme (transition écologique, endettement public et privé).
53. En conséquence, le Haut Conseil renouvelle l'appréciation qu'il avait déjà portée dans ses avis sur le précédent Programme de stabilité et sur le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 selon laquelle l'estimation de la croissance potentielle par le Gouvernement est optimiste.
54. Le Haut Conseil estime que les hypothèses de croissance potentielle (1,35 % par an de 2023 à 2027) et d'écart de production en 2022 (- 1,1 point de PIB potentiel) sont avantageuses. Celles-ci supposent des gains de productivité sensiblement plus élevés que ce que laissent attendre les tendances récentes et une augmentation de l'emploi total, liée notamment aux réformes des retraites et de l'assurance-chômage, qui paraît surestimée.

B. - Observations sur le scénario macroéconomique pour les années 2025 à 2027

1. Le scénario du Gouvernement

2. Selon le Gouvernement, « La croissance s'établirait à + 1,7 % en 2025 et 2026, puis + 1,8 % en 2027. »

3. « Sur la période 2023-2027, l'emploi salarié marchand non agricole serait dynamique, sous l'effet des mesures en faveur de l'emploi […] En moyenne entre 2023 et 2027, 185 000 emplois salariés marchands seraient créés chaque année, ce qui permettrait d'atteindre le plein emploi à horizon 2027. »

4. Dans sa saisine, le Gouvernement indique que « L'inflation diminuerait à + 2,0 % en 2025, sous l'effet d'une normalisation progressive des salaires, facilitée par l'ancrage des anticipations d'inflation. A partir de 2025, l'inflation serait de + 1,75 %, un niveau compatible avec la cible de la Banque centrale européenne. »

5. Le Gouvernement précise néanmoins que « L'évolution des cours internationaux des matières premières et de l'énergie demeure incertaine. […] Le niveau des taux d'intérêt et l'ampleur de leur impact sur l'économie constituent également un aléa majeur. […] De surcroît, les turbulences financières aux Etats-Unis et en Suisse ont accentué les risques sur les marchés financiers, même si les réactions rapides des autorités de supervision de ces pays et les développements récents semblent écarter une contagion à l'ensemble de la finance mondiale. […] Cette prévision est également entourée d'aléas positifs. Ainsi, une normalisation accélérée du taux d'épargne des ménages, ou un rattrapage plus rapide des pertes de performances à l'exportation, par exemple en lien avec la baisse continue des tensions d'approvisionnement, contribueraient à davantage stimuler la croissance au début de la chronique de prévision. Enfin, si un rebond plus marqué de l'activité en Chine pèserait sur les prix des matières premières, il aurait un effet d'entraînement sur l'activité et le commerce mondial, notamment pour certains de nos partenaires directs comme l'Allemagne. »

6. Appréciation du Haut Conseil

7. Le scénario macroéconomique qui a servi de référence pour déterminer les trajectoires budgétaires pour les années 2025-2027 est similaire à celui présenté dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, sur lequel le Haut Conseil s'est prononcé dans l'avis n° 2022-5.

8. Les hypothèses de croissance effective de 2025 à 2027 sont inchangées par rapport à celles du projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027. La croissance du PIB en volume serait ainsi de 1,7 % en 2025 et 2026 et de 1,8 % en 2027, soit une croissance effective de 1,6 % en moyenne par an sur l'horizon du Programme de stabilité. La prévision de la croissance du PIB en volume du Gouvernement est plus élevée que celle publiée par le FMI en avril 2023 (1,4 % en moyenne par an entre 2023 et 2027) et celle du Consensus Forecasts (1,2 % en moyenne par an).

9. Le scénario du Gouvernement suppose ainsi que l'économie française aurait une croissance supérieure à son potentiel à partir de 2024 permettant un comblement complet de l'écart de production en 2027.

10. Le scénario de croissance du Gouvernement repose en premier lieu sur une augmentation soutenue de la dépense de consommation finale des ménages (+ 1,9 % par an entre 2025 et 2027). Cette forte hausse, nettement supérieure à celle enregistrée au cours des années précédant la crise sanitaire (1 % en moyenne entre 2010 et 2019) provient à la fois de celle du pouvoir d'achat, liée aux hypothèses optimistes sur l'emploi et les gains de productivité qui ont servi à construire le scénario de croissance potentielle, et d'une baisse du taux d'épargne, possible mais pas acquise.

11. Ce scénario de croissance repose également, dans une moindre mesure, sur une hausse significative de la consommation des administrations publiques (+ 1,3 % en moyenne entre 2025 et 2027), révisée significativement à la hausse par rapport au projet de loi de programmation, qui ne prévoyait pas d'augmentation en 2025, et pour les années 2026 et 2027, des hausses de respectivement 0,6 % et de 0,8 %. Cette forte hausse paraît difficile à réconcilier avec l'effort affiché sur l'ensemble de la dépense publique.

12. Le Haut Conseil considère que la prévision de croissance effective pour les années 2025 à 2027 (+ 1,7 % en moyenne par an) est élevée. Elle repose notamment sur une hausse de la consommation des ménages, nettement supérieure à celle enregistrée avant la crise sanitaire, due en partie à la baisse de leur taux d'épargne, possible mais non acquise.

13. Ce scénario est ainsi nettement plus favorable que celui de la Commission européenne, alors que celui-ci est appelé à guider les objectifs de dépenses qui devraient être fixés à partir de 2024 lorsque la réforme de la gouvernance européenne des finances publiques en cours de discussion sera adoptée.

C. - Impact du scénario macroéconomique sur les finances publiques

66. Le Haut Conseil constate que le Programme de stabilité comprend des objectifs plus ambitieux que le projet de loi de programmation des finances publiques présenté en septembre 2022 (PLPFP 2023-2027), en matière de déficit (2,7 points de PIB au lieu de 2,9 points) et de réduction du ratio de dette à l'horizon 2027 (- 3,3 points au lieu de - 0,6 point). Ce dernier baisserait tout d'abord d'un point en 2023, grâce à la forte inflation attendue qui réduit mécaniquement le poids de la dette héritée du passé par un effet « dénominateur » ; il serait quasi stable ensuite de 2024 à 2026, puis baisserait à nouveau de près d'un point en 2027, grâce à la réduction prévue du déficit public.
67. Cette révision à la baisse des objectifs de déficit et de dette va dans le sens de la prise en compte de l'impératif de désendettement sur lequel le Haut Conseil a maintes fois mis l'accent, notamment dernièrement dans son avis sur le projet de loi de règlement pour 2022 (5).
68. Le déficit structurel prévu sur la période est aussi un peu moins élevé que celui inscrit dans le PLPFP 2023-2027 : après s'être stabilisé à 4,0 points de PIB potentiel en 2023, il est attendu en amélioration progressive, pour revenir à 2,6 points en 2027 (contre 2,8 points dans le PLPFP).

Tableau 3. - Solde public
(en points de PIB)

| | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |---------------------------------------------------------------------|------|------|------|------|------|------| | Solde public (au sens de Maastricht) |- 4,7|- 4,9|- 4,4|- 3,7|- 3,2|- 2,7| | Solde structurel (% PIB potentiel) |- 4,0|- 4,0|- 3,6|- 3,1|- 2,8|- 2,6| | Ajustement structurel | 1,0 | 0,0 | 0,4 | 0,4 | 0,3 | 0,2 | |Pour rappel, solde public (au sens de Maastricht) prévu dans le PLPFP|- 5,0|- 5,0|- 4,5|- 4,0|- 3,4|- 2,9|

Source : Programme de stabilité 2023-2027.