ANNEXE 2
LES DÉPENSES DE L'ÉTAT À CHAMP CONSTANT SUR LA PÉRIODE 2012-2022

Le secrétariat permanent du Haut Conseil des finances publiques a estimé l'évolution sur la période 2012-2022 des dépenses de l'Etat à champ constant, i.e. selon le périmètre des dépenses de l'Etat (PDE) en 2022 (6). Le PDE constitue la nouvelle norme des dépenses de l'Etat, définie par le projet de loi de programmation des finances publiques sur la période 2023-2027. Les mesures de périmètre et de transfert concernant les dépenses nettes du budget général de l'Etat, les taxes affectées plafonnées et les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales expliquent la différence entre les dynamiques du PDE à champ constant et champ courant.
L'estimation a été réalisée grâce aux informations et analyses présentées dans les rapports annuels de performance (RAP) annexés aux lois de règlement, dans le tome 1 de l'annexe « voies et moyens » aux projets de loi de finances, et dans les rapports sur le budget de l'Etat et les notes d'exécution budgétaire publiés annuellement par la Cour des comptes.
Il résulte de l'analyse que les dépenses de l'Etat en 2012, au périmètre de 2022, sont 36 Md€ plus élevées que ces mêmes dépenses à champ courant au périmètre de 2012 (379 Md€ contre 343 Md€). Les changements de périmètre sur le budget de l'Etat et les mesures de transfert sur la période y contribuent à hauteur de 24 Md€, tandis que le périmètre des taxes affectées plafonnées a augmenté sur la période (+15 Md€). A l'inverse les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales en 2012 sont moins importants au périmètre de 2022 (- 3 Md€).
Ainsi, les dépenses de l'Etat à champ constant sont légèrement moins dynamiques au cours des dix dernières années que les dépenses de l'Etat à champ courant : +2,6 % en valeur en rythme annualisé contre +3,6 %.
Les principales mesures de périmètre et de transfert de dépenses, expliquant la différence entre l'évolution à champ courant et champ constant sur la période, sont les suivantes :

- la prise en charge par le budget de l'Etat en 2021 de dépenses de soutien au développement des énergies renouvelables à hauteur de 6,6 Md€. Ces dépenses étaient portées entre 2015 et 2020 par le compte d'affectation spéciale (CAS) transition écologique supprimé fin 2020. Le financement des charges de service public de l'énergie, qui a été réformé en 2015, était assuré auparavant par un dispositif extrabudgétaire ;
- la prise en charge par le budget de l'Etat en 2016 de l'allocation de logement familiale (4,7 Md€) et la création de la prime d'activité (2,1 Md€) succédant à la prime pour l'emploi qui était une dépense fiscale ;
- la prise en charge par le budget de l'Etat en 2015 des aides personnelles au logement (4,7 Md€) et la compensation par l'Etat de l'affectation du prélèvement de solidarité à la sécurité sociale aux précédents bénéficiaires de cet impôt (2,5 Md€) ;
- la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) en Seine-Saint-Denis en 2022, après celles intervenues à La Réunion, en Guyane et à Mayotte (1,4 Md€ au total) ;
- la prise en charge par le budget de l'Etat en 2018 de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) : 2,4 Md€, compensée en partie par la suppression de la subvention versée au fonds de solidarité suite à sa liquidation (-1,3 Md€) ;
- la compensation par l'Etat à la sécurité sociale d'exonérations de cotisations sociales (2,1 Md€) en 2017 et le transfert du financement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) à l'assurance maladie (-1,5 Md€).

Par ailleurs, le périmètre des taxes affectées plafonnées s'est élargi depuis 2012 (+15 Md€). Il inclut notamment :

- le plafonnement en 2020 de la contribution à la formation professionnelle et à l'alternance affectée à France compétences à hauteur de 9,5 Md€ ;
- le plafonnement en 2016 des ressources affectées aux agences de l'eau pour 2,2 Md€ ;
- le plafonnement en 2013 des ressources affectées à différents organismes pour 2,4 Md€, notamment aux organismes consulaires.

Enfin les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales en 2012 sont moins importants au périmètre de 2022 (- 3 Md€). Cela s'explique par des mesures de périmètre et de transfert de sens contraires : la suppression de la dotation globale de fonctionnement (DGF) au profit des régions en 2018 (-5 Md€) et la compensation par l'Etat de la suppression de la taxe d'habitation en 2021 (+2 Md€).

Dépenses de l'Etat selon le PDE à champ courant et à champ constant au périmètre de 2022 (en Md€)

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Source : calculs du secrétariat permanent du Haut Conseil à partir des PAP, RAP, du tome 1 de l'annexe « voies et moyens » aux PLF, et des rapports sur le budget de l'Etat et des NEB publiés annuellement par la Cour des comptes.
Un travail similaire a été réalisé sur les missions sous lois de programmation (lois de programmation recherche - LPR, militaire - LPM, ministère de l'intérieur - LOPMI). En utilisant les notes d'exécution budgétaire réalisées par la Cour des comptes, les différentes mesures de périmètre concernant les missions dans le champ des lois de programmation ont été identifiées, afin d'obtenir des montants de dépenses à champ constant.
Les trois programmes de la mission Recherche concernés par la LPR ont connu peu d'évolutions de périmètre, tous comme les programmes de la mission Défense (tous concernés par les LPM). A l'inverse, le périmètre des programmes des missions concernées par la LOPMI a été régulièrement modifié : parfois entre programmes sous LOPMI, ne nécessitant pas de rétropolation ; parfois avec des programmes hors LOPMI, demandant alors de retraiter la série passée pour obtenir un périmètre constant.
Lorsque les dépenses étaient identifiables dans le passé (rattachement d'un programme à un autre programme appartenant au champ d'une loi de programmation), les montants à rattacher au champ sont issus des rapports annuels de performances (RAP). Lorsque ces montants n'étaient pas disponibles (par exemple, création d'un nouveau service à partir des crédits de multiples autres programmes), les montants à rattacher ont évolué conventionnellement comme la série des dépenses à champ courant de la mission étudiée.
Les principales modifications nécessaires pour obtenir un champ constant ont consisté à corriger l'effet de la suppression des loyers budgétaires (2019-2020), à reconstituer sur la période 2012-2019 le programme 354 - Administration territoriale de l'Etat issu de la fusion en 2020 des programmes 307 - Administration territoriale et 333 - Moyens mutualisés des administrations déconcentrées et à prendre en compte tous les grands changements de périmètre entre un programme concerné par la LOPMI et un programme hors LOPMI.

(6) De fortes variations des dépenses peuvent toutefois subsister après ce retraitement, du fait notamment de dépenses exceptionnelles. Par exemple, en 2014, les dépenses exceptionnelles ont atteint 14 Md€ pour le programme d'investissement d'avenir (PIA 2) et le mécanisme européen de stabilité.