ANNEXE 2
QUEL SCÉNARIO DE CROISSANCE POTENTIELLE ET D'ÉCART DE PRODUCTION RETENIR À L'HORIZON 2027 ?

Pour prévoir l'activité à un horizon de moyen terme, comme celui du programme de stabilité, la croissance potentielle et l'écart de production, c'est-à-dire l'écart du niveau du PIB effectif à celui du PIB potentiel, constituent des données essentielles (7). En l'absence de nouveau choc, par essence imprévisible, le PIB doit en effet progressivement converger vers son niveau potentiel, tel qu'il peut être évalué à partir des tendances de productivité et du fonctionnement du marché du travail. Une prévision raisonnable consiste ainsi à partir de la croissance potentielle, puis à la corriger des conséquences de l'élimination progressive de l'écart de production : un écart positif en début de période (resp. négatif) conduit alors à prévoir une croissance plus basse (resp. plus élevée) que la croissance potentielle (8).
La prise en compte des dernières projections de population active et la prolongation des tendances de productivité d'avant-crise conduisent à estimer la croissance potentielle autour de 1,0 % à l'horizon 2027.
La prévision de la croissance potentielle peut prendre comme point de départ les dernières prévisions de population active de l'INSEE (9) et la prolongation des tendances de productivité observées avant la crise sanitaire.
Dans ses dernières projections, l'INSEE prévoit une stabilité de la population active à l'horizon 2027, alors qu'elle a crû d'environ 0,3 % par an sur la décennie 2010. En supposant une stabilité des heures par tête comme observé avant la crise sanitaire et une stabilisation du taux de chômage structurel, le facteur travail, exprimé comme le total des heures travaillées, ne devrait donc pas contribuer à la croissance potentielle à cet horizon. Celle-ci résulterait donc de la seule tendance de hausse de la productivité du travail.
Estimer la tendance de productivité sur la période d'avant-crise est délicat. Celle-ci est en effet affectée par des phénomènes cycliques, par l'impact, difficile à mesurer précisément, des politiques de l'emploi menées sur la période (CICE, pacte de responsabilité, notamment) et par l'évolution de l'investissement des entreprises, dont la prolongation n'est pas automatique. Une analyse menée par le Secrétariat permanent du HCFP (10) conduit à estimer que cette tendance et donc la croissance potentielle seraient de l'ordre de 0,9 % par an en prévision.
De nombreuses incertitudes affectent toutefois cette estimation. Tout d'abord, la prévision de population active de l'INSEE suppose le maintien de la législation actuelle en matière de retraites. Une mise en œuvre de la réforme des retraites telle qu'elle a été annoncée par le Président de la République lors de la campagne présidentielle conduirait, en augmentant la population active, à rehausser cette prévision de 0,15 point par an, ce qui la porterait un peu au-dessus de 1 %. D'autres réformes structurelles, entrant en vigueur sur la période de projection ou en cours de montée en charge (plan de relance, France 2030, suppression de la CVAE…) peuvent aussi affecter la croissance potentielle, mais elles constituent un aléa de signe indéterminé : il n'est en effet pas possible de déterminer si elles auront des effets plus forts ou plus faibles sur la croissance à venir que celles qui ont été mises en œuvre sur la période d'avant-crise et qui sont prises en compte dans l'estimation de la tendance de productivité.
Ce scénario est par ailleurs entouré de deux aléas négatifs majeurs, mais difficilement quantifiables : le risque d'occurrence d'une nouvelle crise et les effets de certains facteurs qui pourraient peser sur l'économie française (poids de l'endettement public et privé, détérioration de la qualité de la formation de la main-d'œuvre, cicatrices de la crise sur le secteur productif, conséquences de la contrainte climatique et de la transition écologique). A l'inverse, la faiblesse de la productivité observée durant la crise sanitaire (11) pourrait, si elle était en partie de nature temporaire et donc appelée à s'inverser à moyen terme, pousser la croissance potentielle à la hausse ; ce serait notamment le cas si, dans un contexte où il devient plus difficile de recruter, les entreprises consacraient plus d'effort à accroître la productivité de leurs salariés.
Au total, ces éléments invitent à retenir un scénario de croissance potentielle à l'horizon 2027 proche de 1 % par an, un peu moins ou un peu plus selon l'hypothèse faite sur la mise en œuvre de la réforme des retraites annoncée dans le cadre de la campagne présidentielle. Compte tenu des incertitudes qui entourent cette évaluation, des évaluations légèrement différentes peuvent se justifier.
Le Gouvernement projette sur la période 2022-2027 une croissance potentielle bien supérieure, à 1,35 %, inchangée par rapport à la trajectoire de moyen terme du RESF pour 2022. La prévision du Gouvernement suppose implicitement que les réformes annoncées (réformes des retraites, de l'assurance chômage, du marché du travail) procureraient un soutien à la croissance potentielle qui paraît nettement surestimé à cet horizon.
Un écart de production dont le signe même en 2022 est incertain
Avec la prévision de croissance du Gouvernement pour 2022, les estimations de croissance potentielle du Gouvernement comme celles des organisations internationales conduisent à estimer que l'écart de production serait négatif en 2022 : -1,4 point pour le Gouvernement ; - 0,6 point pour la Commission européenne ; -0,9 point pour le FMI et -1,8 point pour l'OCDE. La prévision de croissance du PIB effectif du Gouvernement étant considérée comme trop élevée par le Haut Conseil, l'écart de production serait même légèrement plus négatif avec une prévision plus centrale.
L'ampleur des contraintes d'offre relevées par les enquêtes de conjoncture, supérieures à leur moyenne de longue période (cf. graphique) (12), conduirait à l'inverse à estimer un écart de production quelque peu positif.

Graphique. - Indicateur synthétique d'utilisation des capacités de production et écart de production estimé puis prévu par la DG Trésor

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Source : programme de stabilité du Gouvernement, enquêtes de la Commission européennes et comptes nationaux, calculs du secrétariat permanent du HCFP.
Note : l'indicateur synthétique d'utilisation des capacités de production est calculé à partir des données d'enquêtes de conjoncture de la Commission européenne auprès des entreprises (taux d'utilisation des capacités de l'industrie et climat des affaires dans l'industrie, les services et la construction). La méthodologie est celle de l'indicateur de capacity utilisation business survey (CUBS) que la Commission européenne utilise pour estimer le PIB potentiel et l'écart de production (13). L'indicateur synthétise les enquêtes en tenant compte de la volatilité respective des secteurs et de leur poids relatif dans la valeur ajoutée de l'économie. Pour le deuxième trimestre 2022, les pondérations sont estimées sur la base des prévisions de valeur ajoutée de la note de conjoncture de l'INSEE de juin 2022 (tableau 5, page 9), et il est supposé que l'indicateur se stabilise au second semestre 2022 à son niveau du deuxième trimestre.