36. Les documents transmis au HCFP ne donnent pas de précisions chiffrées sur les contributions respectives des différentes composantes de la croissance potentielle (productivité globale des facteurs, capital, travail), ni sur l'impact des différentes réformes annoncées. Ils permettent toutefois d'estimer que la prévision du Gouvernement repose sur la progression de la population active attendue de la réforme des retraites annoncée par le Gouvernement et par une baisse marquée du chômage structurel qui résulterait de nouvelles réformes (réforme du RSA, de l'assurance chômage, transformation de Pôle emploi en France Travail, élargissement de l'apprentissage au lycée professionnel, amélioration des modalités de garde d'enfants). L'impact de ces réformes paraît nettement surestimé puisqu'il est présumé se manifester dès 2023, alors que toutes les réformes comparables entreprises dans le passé ont non seulement nécessité du temps pour leur formalisation et leur mise en œuvre mais également pour produire des effets durables sur la population effectivement en emploi.
37. Il subsiste en outre des aléas négatifs importants, communs à l'ensemble des évaluations disponibles de croissance potentielle, liés (i) aux traces laissées par la crise sanitaire sur le secteur productif et le niveau de compétences de la main-d'œuvre, (ii) à l'occurrence de nouvelles crises qui pourraient peser durablement sur le PIB potentiel, (iii) à l'importance des contraintes auxquelles l'économie française fait face à moyen terme (transition écologique, endettement public et privé).
38. En conséquence, le Haut Conseil renouvelle l'appréciation qu'il avait déjà portée dans son avis sur le programme de stabilité 2021-2027 selon laquelle « l'hypothèse du gouvernement selon laquelle la croissance potentielle reviendrait à son niveau d'avant-crise à partir de 2023 est optimiste ».
39. Le Haut Conseil estime que les hypothèses d'écart de production en 2022 (- 1,4 point de PIB) et de croissance potentielle (1,35 % par an de 2023 à 2027) retenues par le Gouvernement sont optimistes. Ces hypothèses comprennent notamment une prévision d'augmentation de l'offre de travail liée à des annonces de réformes (réforme des retraites, réforme de l'assurance chômage, réforme du RSA, service public de la petite enfance) dont ni les modalités ni les effets ne sont précisés. Le Gouvernement suppose que ces derniers seront importants et quasi immédiats, ce qui est loin d'être certain.
40. Le Haut Conseil estime indispensable que la prochaine loi de programmation corrige ces estimations en fixant sur des bases prudentes, tenant par ailleurs compte de l'incertitude de la période, les hypothèses d'écart de production et de croissance potentielle sur lesquelles s'appuiera la stratégie de finances publiques des prochaines années.

B. - Observations sur le scénario macroéconomique pour les années 2024 à 2027

1. Le scénario du Gouvernement

2. Selon le Gouvernement, « la croissance […] s'accélèrerait progressivement pour s'établir à + 1,7 % en moyenne sur la période 2024-2027, passant de 1,6 % à 1,8 % entre 2024 et 2027. […] Le rebond de l'activité serait plus marqué à partir de 2024 (+ 1,6 %) et s'accélèrerait jusqu'en 2027 (+ 1,8 %), pour s'établir à 1,7 % en moyenne sur la période 2024-2027. »

3. « Sur la période 2023-2027, l'emploi salarié marchand non agricole serait dynamique, sous l'effet des mesures en faveur de l'emploi […] En moyenne entre 2023 et 2027, 185 000 emplois salariés marchands seraient créés chaque année, ce qui permettrait d'atteindre le plein emploi à horizon 2027. »

4. Dans sa saisine, le Gouvernement indique que « l'inflation […] s'établirait à + 1,9 % en 2024 puis reviendrait à 1,75 % à partir de 2025, un niveau cohérent avec la cible de la Banque centrale européenne. »

5. Le Gouvernement précise néanmoins que « les aléas autour de cette prévision sont importants. L'évolution de la situation en Ukraine constitue l'aléa majeur, principalement baissier. […] L'évolution de la situation sanitaire demeure un aléa. L'activité pourrait être de nouveau affectée en cas de vague épidémique par des comportements de prudence et la hausse des arrêts maladie, ainsi que par l'impact sur les chaînes d'approvisionnement mondiales de mesures mises en œuvre à l'étranger, en particulier en Chine. Face à ces aléas baissiers, des facteurs de rebond existent mais leur ampleur est incertaine. Le scénario retient une baisse très graduelle du taux d'épargne des ménages. […] Le rattrapage des pertes de performances à l'export en biens retenu dans le scénario est limité, son ampleur finale dépendra notamment de la composition sectorielle du commerce mondial à moyen terme. Le relâchement progressif des contraintes d'offres devrait soutenir la production et ainsi permettre un certain dynamisme de l'investissement et des exportations. »

6. Appréciation du Haut Conseil

7. En cohérence avec son estimation d'un écart de production négatif en 2022, le Gouvernement suppose que la croissance sera supérieure à la croissance potentielle après 2023, ce qui conduit le niveau du PIB à revenir à son niveau potentiel en 2027 : la croissance du PIB est ainsi prévue à 1,6 % en 2024, 1,7 % en 2025 et 2026, puis 1,8 % en 2027, contre une prévision de croissance potentielle de 1,35 % par an sur la même période. Comme le note régulièrement le Haut Conseil, ce principe de construction du scénario, qui n'intègre pas de choc conjoncturel, constitue une base raisonnable pour établir une trajectoire pluriannuelle de finances publiques, même si, ex post, des chocs, par nature imprévisibles, sont à même de faire dévier le PIB de cette trajectoire, sous la condition que l'écart de production initial et la croissance potentielle ultérieure soient correctement estimés.

8. Dans le scénario du Gouvernement, le comblement de l'écart de production repose sur une hypothèse de retour du taux d'épargne à son niveau antérieur à la crise sanitaire, qui est plausible, même si les chocs subis par les ménages, du fait notamment de la crise sanitaire et du retour d'une inflation élevée après deux décennies de faible inflation, sont susceptibles de les inciter à maintenir une épargne de précaution plus importante qu'avant 2020. Une baisse temporaire plus forte du taux d'épargne des ménages, favorable à leurs dépenses de consommation, est cependant aussi possible, compte tenu de l'importance de l'excès d'épargne entraîné par la crise sanitaire en 2020 et 2021.

9. Ce comblement de l'écart de production repose aussi sur une prévision de contribution du commerce extérieur très favorable. Cette dernière serait ainsi constamment positive à l'horizon 2027 (0,2 point en moyenne) alors même que, d'une part, la demande extérieure des partenaires européens de la France pourrait être moins dynamique du fait de la réduction annoncée des déficits publics et des effets du durcissement de la politique monétaire, et que, d'autre part, la demande intérieure française est supposée à l'inverse rester dynamique tout au long de la période (1,6 % en moyenne). Cette prévision repose notamment sur une hypothèse de gains substantiels de parts de marché à l'exportation.

10. La prévision du Gouvernement suppose par ailleurs que l'investissement des ménages et des entreprises, qui ont atteint en 2021 des niveaux particulièrement élevés en part de PIB (plus haut niveau respectivement depuis 2008 et sur l'ensemble de la période 1949-2021 où ces données existent) grâce notamment à des conditions de financement très favorables jusque-là, ne pâtiront pas du durcissement en cours de la politique monétaire de la BCE.

11. Au total, ces éléments viennent confirmer la grande fragilité de l'hypothèse de PIB potentiel retenue par le Gouvernement sur la période 2023-2027.

12. Par ailleurs, le reflux de l'inflation dès 2024 sous la cible des 2 % de la BCE dans un contexte de croissance soutenue, supérieure à la croissance potentielle, semble particulièrement favorable. Elle repose notamment sur l'hypothèse d'une nouvelle baisse du prix du pétrole (Brent), à 85 dollars le baril après 98 dollars en 2023. Le Haut Conseil note de nouveau que l'hypothèse usuelle de stabilisation, en prévision, des cours du pétrole à leur niveau le plus récent - un choix conventionnel qui se justifie par la difficulté à prévoir les cours pétroliers et qui est partagé par de nombreuses institutions - a laissé place à celle d'un repli marqué des prix pétroliers.

13. Le Haut Conseil relève que le scénario de croissance pour les années 2024 à 2027 reflète la fragilité de la trajectoire de PIB potentiel retenue par le Gouvernement. Le comblement de l'important écart de production initial, estimé par le Gouvernement, repose en effet notamment sur des hypothèses très avantageuses de contribution positive du commerce extérieur et de maintien, malgré le durcissement en cours des conditions de financement, du taux d'investissement des ménages et des entreprises à des niveaux proches de celui, très élevé, atteint en 2021. Le scénario retenu d'un retour de l'inflation en dessous de 2 % dès 2024 paraît lui aussi volontariste.

C. - Impact du scénario macroéconomique sur les finances publiques

52. Le programme de stabilité est une obligation issue de la participation à l'Union économique et monétaire. Nécessaire pour permettre à la Commission et au Conseil de l'Union européenne d'assurer la bonne coordination des politiques économiques et la surveillance de la bonne application par les Etats membres des règles budgétaires européennes, les programmes de stabilité doivent comporter, entre autres, l'objectif budgétaire à moyen terme et la trajectoire d'ajustement en vue de cet objectif, l'évolution prévue du ratio d'endettement public, ainsi que celle des recettes et des dépenses publiques.
53. La trajectoire de réduction du déficit public prévue par le Gouvernement dans ce programme de stabilité est peu ambitieuse au regard des engagements européens de la France. Le déficit public resterait important en 2023, à 5,0 points de PIB, avec un ajustement structurel nul. Sur la période 2024-2027, il se réduirait en moyenne d'un peu plus d'un demi-point de PIB par an pour atteindre 2,9 points de PIB en 2027. L'ajustement structurel, c'est-à-dire la réduction du solde structurel, serait de 0,3 point de PIB par an à compter de 2024. In fine, le programme de stabilité n'envisage un retour du déficit public sous la limite de 3 points de PIB posée dans le Pacte de stabilité et de croissance qu'à compter de 2027, et ce, sans aucune marge de sécurité. Si la clause « dérogatoire générale » permet aux Etats membres de s'écarter temporairement de la trajectoire d'ajustement prévue par les règles budgétaires européennes, la Commission envisage de revenir à l'application de ces règles dès 2024.

Tableau 3. - Solde public (en points de PIB)

| |2022 |2023 |2024 |2025 |2026 |2027 | |------------------------------------|-----|-----|-----|-----|-----|-----| |Solde public (au sens de Maastricht)|-5,0|-5,0|-4,6|-4,0|-3,4|-2,9| | Solde structurel (% PIB potentiel) |-4,0|-4,1|-3,8|-3,5|-3,2|-2,9| | Ajustement structurel | 0,8 | 0,0 | 0,3 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Source : programme de stabilité 2022-2027.