ANNEXE 2
ARTICLE LIMINAIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021

Texte de l'article :
Les prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2021, l'exécution de l'année 2019 et la prévision d'exécution de l'année 2020 s'établissent comme suit :
(En points de produit intérieur brut)

| |Exécution 2019|Prévision d'exécution 2020|Prévision 2021| |--------------------------------------|--------------|--------------------------|--------------| | Solde structurel (1) | - 2,2 | - 1,2 | - 3,6 | | Solde conjoncturel (2) | 0,2 | - 6,5 | - 2,8 | |Mesures ponctuelles et temporaires (3)| - 1,0 | - 2,6 | - 0,2 | | Solde effectif (1 + 2 + 3) | - 3,0 | - 10,2 | - 6,7 |

Exposé des motifs de l'article :
Cet article présente, conformément à l'article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour 2021. Il présente également ces mêmes soldes pour les années 2019 (exécution) et 2020 (prévision d'exécution).
Le projet de lois de finances pour 2021 (PLF 2021) prévoit un solde nominal de - 10,2 % du PIB en 2020 et de - 6,7 % du PIB en 2021.
Les dernières prévisions portant conjointement sur 2020 et 2021 sont celles rendues publiques dans le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) 2021 publié le 30 juin, dans lesquelles le solde public était prévu à - 11,4 % du PIB en 2020 - inchangé par rapport au PLFR III 2020 déposé le 10 juin - puis - 5,5 % en 2021. Ces prévisions intégraient en particulier l'intégralité des mesures d'urgence introduites jusqu'au PLFR III 2020, et reposaient sur une baisse du PIB de 11 % en 2020 puis un rebond de l'activité de 8 % en 2021. La prévision d'exécution pour la seule année 2020 a ensuite été mise à jour dans la troisième loi de finances rectificatives pour 2020, avec un solde légèrement revu à - 11,5 % du PIB. Depuis ces publications, les prévisions ont été revues.
En effet, la prévision pour le PLF 2021 tient compte de la mise à jour des données de finances publiques publiée par l'Insee le 28 août, avec un impact limité sur les comptes publics ; des prévisions macroéconomiques révisées qui retiennent désormais une baisse du PIB revue à - 10 % en 2020 et un rebond de +8 % en 2021 ; ainsi que des mesures annoncées intervenues depuis le dépôt du DOFP, notamment le Plan de relance et le Ségur de la santé.
Le passage des prévisions du rapport préparatoire au DOFP à la trajectoire du PLF 2021 s'explique principalement par :

- La révision à la hausse de la croissance pour 2020. Le niveau d'activité supérieur d'environ 1 point chaque année conduit à une révision de la composante conjoncturelle du déficit de + ½ pt en 2020 et en 2021 ;
- Au-delà de cet effet, les remontées fiscales ont conduit à retenir désormais en 2020 une résilience marquée des recettes en prélèvements obligatoires, pour environ + 0,7 pt de PIB et symétriquement un moindre rebond en 2021 de sorte que l'effet cumulé sur les deux années est sans effet sur la prévision 2021 ;
- La prise en compte des mesures de relance, annoncées par le Gouvernement le 3 septembre pour permettre à l'économie de retrouver au plus vite son niveau de richesse d'avant-crise, diminuerait à court terme le solde public en comptabilité nationale de - 0,1 pt en 2020 et - 0,8 pt en 2021 (chiffres nets des financements européens).
- La prise en compte du nouvel objectif national de dépense d'assurance maladie 2021 (Ondam 2021) et des hausses de rémunération adoptées dans le cadre du Ségur de la santé, pour - 0,4 pt de PIB en 2021 ;
- D'autres révisions, notamment l'intégration de dépenses au titre de la sinistralité sur les prêts garantis par l'Etat et la BEI, mis en place dans le cadre des mesures d'urgence, ainsi qu'une forte révision des versements à l'Union européenne qui intègre notamment les décisions du Conseil de juillet, pour - 0,3 pt de PIB en 2021.

Le déficit public de - 10,2 pts de PIB en 2020 puis - 6,7 pts en 2021 se décompose comme indiqué dans le tableau de l'article :

- Le solde conjoncturel deviendrait fortement négatif en 2020, après avoir été proche de zéro entre 2018 et 2019, sous l'effet de la récession économique, et se réduirait ensuite nettement en 2021 avec le rebond de l'activité.
- Le solde des mesures exceptionnelles et temporaires intègre les mesures de lutte contre l'épidémie de Covid-19, mais n'inclut pas les mesures de relance (cf. infra).
- Le solde structurel se redresserait en 2020 (niveau de - 1,2 pts de PIB, après - 2,2 pts en 2019), avant de se dégrader en 2021 (niveau de - 3,6 pts). En particulier, les recettes se montreraient plus résilientes que l'activité en 2020, soutenant le solde structurel, puis rebondiraient ensuite moins vivement que l'activité en 2021, réduisant le solde structurel 2021 par contrecoup. L'ajustement structurel doit donc de préférence se lire en cumulé sur 2020 et 2021. En 2021, le solde structurel est également marqué par les mesures adoptées depuis le DOFP : plan de relance, Ségur de la santé, Ondam 2021.

Le niveau de solde structurel en 2019 s'avère donc légèrement inférieur à celui projeté dans la programmation (- 2,2 pts contre - 1,9 pts). En 2020, il s'établirait à un niveau supérieur à celui de la programmation (- 1,2 pts contre - 1,6 pts) avant de reculer en 2021 (à - 3,6 pts contre - 1,2 pt dans la programmation).
Les hypothèses ayant servi au calcul du solde structurel sont celles de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. La croissance potentielle utilisée pour ce calcul est donc inchangée par rapport à celle de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022, soit 1,25 % en 2020 et 1,3 % en 2021. Les mesures exceptionnelles et temporaires incorporent les mesures d'urgence actées lors des trois textes financiers rectificatifs déposés depuis la mi-mars, soit - 2,6 points de PIB potentiel, en raison du caractère très ponctuel de ces mesures, mais n'intègrent pas les mesures de relance, comptabilisée dans le solde structurel.
Pour mémoire :

| en Md€ |Exécution 2019|Prévision d'exécution 2020|Prévision 2021| |--------------|--------------|--------------------------|--------------| |Solde effectif| - 73,0 | - 227,7 | - 160,7 | | PIB nominal | 2425,7 | 2223,0 | 2407,8 |