Synthèse

Le Haut Conseil constate que les prévisions macroéconomiques du Gouvernement pour 2019 associées au projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2019 sont inchangées par rapport à celles présentées fin septembre dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2020.
Au vu des informations les plus récentes, le Haut Conseil considère que les hypothèses d'inflation et de masse salariale sont vraisemblables. La prévision de croissance, légèrement supérieure à la plupart des prévisions disponibles, reste atteignable. Elle suppose toutefois, compte tenu de l'estimation de croissance du 3e trimestre (+0,3 %) publiée par l'Insee le 30 octobre, une accélération de l'activité au 4e trimestre (croissance d'au moins 0,5 %).
Le Haut Conseil relève que les recettes fiscales pourraient être un peu plus élevées que prévu par le Gouvernement. Il note à l'inverse l'existence d'un risque de dépassement portant sur les dépenses des collectivités locales, principalement d'investissement. Il estime au total que les prévisions de recettes, de dépenses et de solde pour 2019 de l'ensemble des administrations publiques sont plausibles au regard des informations portées à sa connaissance.
Comme il l'avait déjà souligné dans son avis sur le PLF pour 2020, le Haut Conseil constate que la trajectoire de solde structurel s'éloigne de façon croissante de celle de la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Il observe que l'écart moyen de solde structurel par rapport à la LPFP prévu sur les années 2018 et 2019 (- 0,2 point de PIB) est proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction prévu à l'article 23 de la loi organique de 2012 (- 0,25 point en moyenne sur deux ans).

1. En application de l'article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement le 26 octobre 2019 pour rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques associées au projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2019 et sur la cohérence de ce projet de loi avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel.
   I. - Les prévisions macroéconomiques pour 2019
2. Les hypothèses économiques retenues dans le PLFR pour 2019 sont inchangées par rapport à celles du projet de loi de finances (PLF) pour 2020 présenté fin septembre, avec notamment, en moyenne annuelle, une croissance du PIB en volume de 1,4 %, une hausse des prix à la consommation de 1,2 % et une progression de la masse salariale privée de 3,3 % en valeur (cf. annexes 1 et 2).
3. Dans son avis du 23 septembre 2019 sur le PLF pour 2020, le Haut Conseil avait estimé que la prévision de croissance pour 2019 était atteignable (1) et que celles d'inflation, d'emploi et de masse salariale pour 2019 étaient cohérentes avec les informations alors disponibles.
4. La prévision de croissance du Gouvernement pour 2019 (+1,4 %) est légèrement supérieure à la plupart des prévisions disponibles.

Les prévisions de croissance du PIB pour 2019

| OCDE (septembre 2019) |1,3| |:--------------------------------------------------------------------------------------------------|:-:| | Banque de France (septembre 2019) |1,3| | Rexecode (septembre 2019) |1,3| | OFCE (octobre 2019) |1,3| | FMI (octobre 2019) |1,2| | Consensus forecasts (octobre 2019) |1,3| | Gouvernement (PLFR 2019- octobre 2019) |1,4| | Pour information PLF 2020 - septembre 2019 |1,4| |Source : HCFP à partir des prévisions d'organisations internationales et d'instituts de conjoncture| |

5. L'Insee, dans sa publication du 30 octobre postérieure à la saisine du Gouvernement, estime la progression du PIB à 0,3 % au 3e trimestre. L'acquis de croissance au 3e trimestre - c'est-à-dire la croissance en moyenne annuelle qui serait constatée en 2019 si le PIB était stable au 4e trimestre - est de 1,2 %.

| | | |---|---|

6. Sous réserve des révisions ultérieures par l'Insee des estimations de croissance, la prévision de 1,4 % du Gouvernement suppose une croissance au 4e trimestre d'au moins 0,5 %, atteignable quoiqu'un peu supérieure au rythme constaté dans la période récente (0,3 % par trimestre depuis le début 2019).
7. La prévision de la masse salariale privée (+3,3 % en valeur) est cohérente avec les dernières informations en provenance de l'Acoss.
8. La prévision de hausse de l'indice des prix à la consommation (+1,2 %) est plausible, au regard de l'acquis à l'issue du mois d'octobre (+1,0 %) et des évolutions attendues d'ici la fin de l'année (avec en particulier la hausse prévue des prix du tabac au 1er novembre).
9. Le Haut Conseil constate que les prévisions macroéconomiques pour 2019 sont inchangées dans le scénario du Gouvernement par rapport à celles présentées fin septembre dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2020.
10. Au vu des informations les plus récentes, le Haut Conseil considère que les hypothèses d'inflation et de masse salariale sont vraisemblables. La prévision de croissance, légèrement supérieure à la plupart des prévisions disponibles, reste atteignable. Elle suppose toutefois, compte tenu de l'estimation de croissance du 3e trimestre (+0,3 %) publiée par l'Insee le 30 octobre, une accélération de l'activité au 4e trimestre (croissance d'au moins 0,5 %).
    II. - Les prévisions de recettes, de dépenses et de solde des finances publiques
11. Les prévisions de recettes et de dépenses publiques pour 2019 du PLFR sont légèrement modifiées par rapport au PLF pour 2020.
12. Le montant prévu de recettes en PLFR pour 2019 est légèrement supérieur à celui retenu pour le PLF 2020 (+1,1 Md€), du fait d'ajustements d'ampleur modeste pour certains prélèvements obligatoires (impôt sur le revenu, droits de mutation, impôt sur la fortune immobilière).
13. Une incertitude porte, comme chaque année, sur le montant du dernier acompte d'impôt sur les sociétés. Par ailleurs, s'agissant de l'impôt sur le revenu, les modalités de l'enregistrement en comptabilité nationale du prélèvement à la source restent à définir par l'Insee en liaison avec Eurostat, ce qui crée également une incertitude sur le montant exact des recettes attendues de l'impôt sur le revenu au titre de 2019.
14. Les tendances observées sur les neuf premiers mois de l'années sur les recettes de TVA et de droits de mutation reçues par les administrations publiques locales sont supérieures à la prévision du Gouvernement. La prévision des autres recettes fiscales et des prélèvements sociaux est globalement cohérente avec les informations disponibles.
15. Le Haut Conseil estime au total que les recettes pourraient se révéler in fine un peu plus élevées que dans la prévision du Gouvernement.
16. L'augmentation des dépenses publiques (hors crédits d'impôts) affichée dans le PLFR pour 2019 est de 1,7 % en valeur, soit une progression identique à celle présentée dans le PLF pour 2020.
17. La prévision des dépenses de l'Etat pour 2019 est supérieure de 0,5 Md€ à celle présentée dans le cadre du PLF pour 2020 : alors que le programme de stabilité d'avril 2019 et le PLF pour 2020 prévoyaient une réduction de 1,5 Md€ des dépenses « pilotables » (2) par rapport à la LFI (262,9 Md€) pour financer en partie les mesures décidées par la loi portant mesures d'urgence économiques et sociales (MUES) du 24 décembre 2018, le PLFR pour 2019 limite cette réduction à 1,0 Md€.
18. Les prévisions de dépenses des administrations de sécurité sociale sont conformes aux dernières informations disponibles, notamment l'avis du 15 octobre 2019 du comité d'alerte sur le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam).
19. Les dépenses des administrations publiques locales constatées sur les neuf premiers mois de 2019 sont plus élevées (+1,9 % pour le fonctionnement et +15,3 % pour l'investissement hors Société du Grand Paris) que la prévision du Gouvernement sur l'ensemble de l'année (respectivement +1,5 % et +8,2 %). Si une décélération des dépenses d'investissement est probable en fin d'année, son ampleur reste très incertaine et il existe un risque significatif qu'elle soit moins marquée que prévu par le Gouvernement. Les dépenses de fonctionnement pourraient aussi être un peu plus élevées que prévu.
20. Le solde public marquerait une nette dégradation entre 2018 et 2019 (en passant de - 2,5 à -3,1 points de PIB), imputable au surcoût temporaire entraîné par la transformation du CICE en baisse de cotisations employeur. Hors cet effet, le solde public s'inscrirait en amélioration, à - 2,3 points de PIB.
21. Le Haut Conseil relève que les recettes fiscales pourraient être un peu plus élevées que prévu par le Gouvernement. Il note à l'inverse l'existence d'un risque de dépassement portant sur les dépenses des collectivités locales, principalement d'investissement. Il estime au total que les prévisions de recettes, de dépenses et de solde pour 2019 de l'ensemble des administrations publiques sont plausibles au regard des informations portées à sa connaissance.
    III. - La cohérence avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel
22. Le solde structurel (3) s'élèverait à -2,2 points de PIB en 2019, après -2,3 en 2018. L'ajustement structurel, c'est-à-dire la variation du solde structurel, s'établirait ainsi à 0,1 point de PIB, un montant inchangé par rapport à la prévision du PLF pour 2020 mais en retrait par rapport à la loi de programmation des finances publiques (LPFP) de janvier 2018 (0,3 point). Cet ajustement serait également en deçà de celui prévu par les règles du Pacte budgétaire européen (4) (au moins 0,5 point de PIB).

Décomposition du solde public présenté par le Gouvernement

| En points de PIB |PLFR pour 2019 (novembre 2019)|LPFP (janvier 2018)|Écart| | | | |----------------------------------|------------------------------|-------------------|-----|-----|-----|-----| | | 2018 | 2019 |2018 |2019 |2018 |2019 | | Solde public | -2,5 | -3,1 |-2,8|-2,9| 0,2 |-0,1| | Composante conjoncturelle | 0,0 | 0,0 |-0,4|-0,1| 0,3 | 0,1 | |Mesures ponctuelles et temporaires| -0,2 | -0,9 |-0,2|-0,9| 0,0 | 0,0 | | Solde structurel | -2,3 | -2,2 |-2,1|-1,9|-0,1|-0,3|

Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
Source : Projet de loi de finances rectificatif pour 2019, loi de programmation de janvier 2018.

23. L'écart entre le niveau du solde structurel prévu et celui de la LPFP s'élèverait à - 0,3 point en 2019 après - 0,1 point en 2018, soit une moyenne de - 0,2 point sur les deux exercices.

Ajustement structurel et effort structurel présentés par le Gouvernement

| En points de PIB potentiel |PLFR pour 2019 (novembre 2019)|LPFP (janvier 2018)|Écart| | | | |---------------------------------------------|------------------------------|-------------------|-----|-----|-----|-----| | | 2018 | 2019 |2018 |2019 |2018 |2019 | | Ajustement structurel | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,3 | 0,1 |-0,2| | Effort structurel | 0,1 | 0,0 | 0,2 | 0,3 | 0,0 |-0,2| |dont effort en dépense (hors crédits d'impôt)| 0,3 | 0,3* | 0,4 | 0,4 |-0,1|-0,1| | dont mesures nouvelles en recettes | -0,2 | -0,3* |-0,3|-0,1| 0,1 |-0,2| | dont clé en crédits d'impôt (**) | 0,0 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | | Composante non discrétionnaire | 0,0 | 0,1 |-0,1| 0,0 | 0,1 | 0,1 |

Source : Projet de loi de finances rectificative pour 2019, loi de programmation de janvier 2018.
Note : les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.
* Ces données neutralisent l'effet de la création de France compétences au 1er janvier 2019 (5). À champ courant, l'effort en dépense et l'effort en prélèvements obligatoires (mesures nouvelles en recettes) seraient respectivement de 0,1 point et - 0,1 point en 2019.
** En comptabilité nationale, les crédits d'impôt sont comptabilisés en fonction des demandes déposées et non des remboursements imputés sur le solde budgétaire. L'écart entre les crédits d'impôt remboursés et les créances de crédits d'impôt, appelé « clé en crédits d'impôt », affecte la mesure de l'ajustement structurel.

24. L'effort structurel, c'est-à-dire la partie de l'ajustement structurel directement liée à un effort en dépense ou à des mesures nouvelles de prélèvements obligatoires, serait nul en 2019 (6) (contre 0,3 point prévu en LPFP).
25. L'effort réalisé sur la dépense (7) s'élèverait à 0,3 point de PIB, dont 0,2 point résultant de la diminution de la charge d'intérêts. Cet effort serait neutralisé par l'impact des baisses de prélèvements (0,3 point de PIB), plus élevées que celles prévues en LPFP (0,1 point). Les mesures adoptées au cours du débat parlementaire sur le PLF pour 2019 et inscrites dans la loi portant mesures d'urgence économiques et sociales (8) ont en effet réduit le montant attendu des prélèvements obligatoires.
26. Le ratio de dette publique au PIB passerait de 98,4 points de PIB en 2018 à 98,8 points en 2019. Le solde public en 2019 (-3,1 points de PIB) serait en effet supérieur au solde stabilisant (-2,6 points).
27. Comme il l'avait déjà souligné dans son avis sur le PLF pour 2020, le Haut Conseil constate que la trajectoire de solde structurel s'éloigne de façon croissante de celle de la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Il observe que l'écart moyen de solde structurel par rapport à la LPFP prévu sur les années 2018 et 2019 (- 0,2 point de PIB) est proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction prévu à l'article 23 de la loi organique de 2012 (- 0,25 point en moyenne sur deux ans).

Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au projet de loi de finances rectificative pour 2019 lors de son dépôt à l'Assemblée nationale.