ANNEXE 4
LES INCERTITUDES AUTOUR DE L'ÉVALUATION DE LA POSITION DE L'ÉCONOMIE DANS LE CYCLE ET LES IMPLICATIONS POUR L'ESTIMATION DU SOLDE STRUCTUREL

L'estimation de la position de l'économie dans le cycle permet d'évaluer la composante conjoncturelle du solde public et d'en déduire le solde structurel. Il existe cependant des incertitudes autour de l'estimation de l'écart de production.
L'écart de production représente l'écart entre le PIB et le PIB potentiel, correspondant à la richesse nationale que pourrait produire l'économie sans créer de tensions. L'évaluation de l'écart de production permet notamment d'apprécier la capacité de rebond de l'économie ou, à l'inverse, le surcroît de croissance attendu.
Grandeur non observable, l'écart de production doit être évalué grâce à des outils statistiques. De fait, les mesures de cet écart de production divergent entre les institutions.
L'écart de production en 2018 est estimé par les organisations internationales dans une fourchette de - 0,3 point de PIB (OCDE, prévision de mai 2019) à + 0,4 point de PIB (Commission européenne, mai 2019), l'estimation du FMI étant de + 0,2 point de PIB (avril 2019). L'évaluation du Gouvernement se situe à - 0,1 point de PIB.

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Cependant, les révisions de l'écart de production peuvent être substantielles et conduire à réinterpréter a posteriori la position d'une économie dans le cycle (19). En particulier, l'actualisation des estimations de l'écart de production dans les prévisions publiées par la Commission européenne et le FMI depuis 2017 est généralement allée dans le sens d'une fermeture de l'écart de production. Ces révisions peuvent avoir plusieurs origines : les révisions des données de croissance du PIB effectif et celles des estimations de croissance potentielle.
L'estimation de l'écart de production peut par ailleurs être confrontée à d'autres indicateurs présentant une relation avec le cycle économique, comme le taux d'utilisation des capacités de production, les goulots de production, les difficultés de recrutement (20). Une analyse basée sur ces indicateurs peut conduire à considérer que l'économie française est plus élevé qu'estimé jusqu'à présent, comme a semblé l'indiquer la direction générale du Trésor dans une publication récente (Trésor éco n° 223 de juin 2018). De plus, cette méthode a pour caractéristique de fournir un diagnostic qui n'est quasiment pas révisé a posteriori à la différence des méthodes utilisées par le Gouvernement et les organisations internationales. En particulier, la DG Trésor a mis en évidence que ces estimations sont plus proches de l'estimation finale de la Commission européenne que les estimations initiales de la Commission.
Cependant, cet outil s'appuie sur des enquêtes et ne tient pas compte des variables quantitatives (inflation, chômage, etc.). L'Insee a mené une analyse (21) à partir d'une approche méthodologique similaire à celle de la DG Trésor mais en incluant des variables quantitatives telles que l'inflation et le chômage. La prise en compte de ces dernières mène à un diagnostic plus nuancé quant à la position de l'économie dans le cycle : en 2018, le PIB de l'économie française se situerait un peu au-dessus de son niveau potentiel, mais dans une proportion moindre que l'évaluation de la DG Trésor.
D'après les résultats de ces travaux, l'écart de production pourrait être déjà positif en 2019, même s'il est difficile d'évaluer avec précision l'ampleur de cet écart. Ainsi, si la composante conjoncturelle du solde public est positive en 2019, le déficit structurel serait plus dégradé que celui estimé actuellement par le Gouvernement.

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(19) Voir avis HCFP-2017-3.

(20) Voir avis HCFP-2018-1.

(21) « Tensions sur l'offre et position de l'économie dans le cycle », Insee, Note de Conjoncture, décembre 2018.