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SYNTHÈSE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1 : la CNCDH recommande l'inversion du titre du projet de loi qui devrait s'intituler : « projet de loi relatif à l'individualisation des peines et à la prévention de la récidive ».
Recommandation n° 2 : la CNCDH recommande la suppression des peines automatiques ou accessoires encore maintenues dans des textes extérieurs au code pénal.
Recommandation n° 3 : s'agissant du prononcé d'une peine d'emprisonnement assortie du sursis, la CNCDH recommande, eu égard au principe d'individualisation des peines, d'abroger, d'une part, l'article 132-41 du CP interdisant de prononcer plus de deux sursis avec mise à l'épreuve et d'autre part, l'article 132-30 du même code qui interdit de prononcer un sursis simple à l'égard d'une personne déjà condamnée dans les cinq dernières années à une peine de réclusion ou d'emprisonnement.
Recommandation n° 4 : dans l'hypothèse d'une césure du procès pénal, la CNCDH recommande de faire porter les investigations complémentaires sur la « situation de la personne et sa personnalité », de manière à ce que les situations familiale, économique, professionnelle et sociale soient prises en compte.
Recommandation n° 5 : la CNCDH recommande la suppression de la référence aux « droits » de la victime dans le nouvel article 130-1 du CP et son remplacement par une référence aux « intérêts » de celle-ci.
Recommandation n° 6 : la CNCDH recommande que les fonctions et finalités de la peine soient clairement définies et hiérarchisées, de manière à ce que la philosophie de la peine irriguant le code pénal soit explicitement fixée.
Recommandation n° 7 : en matière d'insertion et de réinsertion, la CNCDH recommande que soient précisées les obligations positives de l'Etat et des collectivités territoriales en déterminant de manière explicite les modalités concrètes d'accès des condamnés aux dispositifs de droit commun.
Recommandation n° 8 : pour la CNCDH, le tribunal correctionnel doit motiver spécialement toute décision d'enfermement, y compris le mandat de dépôt pris à l'encontre d'un récidiviste.
Recommandation n° 9 : la CNCDH recommande que la définition de la contrainte pénale s'approprie les règles européennes de la probation du Conseil de l'Europe de 2010 ainsi que les conclusions de la conférence de consensus. Aussi, les nouvelles dispositions ne doivent-elles pas négliger la dimension réinsérante de la contrainte pénale étant rappelé que le suivi et l'accompagnement social devraient être les composantes essentielles de toutes les peines s'exécutant en milieu ouvert.
Recommandation n° 10 : la CNCDH recommande de dresser la liste des infractions pour lesquelles la contrainte pénale serait encourue à titre principal, à l'exclusion de tout emprisonnement. S'agissant des délits pour lesquels la contrainte pénale ne serait pas encourue à titre principal, cette nouvelle peine pourrait être envisagée comme une alternative à l'emprisonnement. Seraient donc concernés tous les autres délits, sans distinction, dont la peine encourue peut aller jusqu'à dix ans d'emprisonnement.
Recommandation n° 11 : dès lors que l'emprisonnement encouru peut être inférieur à la durée de contrainte pénale prononcée, la CNCDH estime que cette peine ne répond pas aux principes de nécessité et de proportionnalité.
Recommandation n° 12 : en cas de manquement du condamné aux obligations, interdictions et mesures afférentes à la contrainte pénale, la CNCDH recommande de ne pas prévoir la possibilité d'un emprisonnement concernant les délits pour lesquels la contrainte pénale est prévue à titre de peine principale. Dans cette hypothèse, seul un renforcement du suivi devrait être envisagé. En revanche, pour les délits pour lesquels la contrainte pénale serait une peine alternative à l'emprisonnement, la CNCDH recommande de créer une infraction de manquement aux obligations, interdictions et mesures de la peine de contrainte pénale et de charger la juridiction de jugement de fixer le quantum à subir dans ces hypothèses.
Recommandation n° 13 : pour la CNCDH, l'adhésion de la personne condamnée à une contrainte pénale doit être impérativement recueillie avant le prononcé d'une injonction de soins ou d'un travail d'intérêt général.
Recommandation n° 14 : la CNCDH recommande la réécriture du titre III du livre Ier du code pénal.
Recommandation n° 15 : la CNCDH recommande l'extension de la contrainte pénale au droit pénal des mineurs, mais encore la substitution de la contrainte pénale au sursis avec mise à l'épreuve pour les mineurs dès la mise en application de la loi nouvelle sans attendre une hypothétique révision d'ensemble de l'ordonnance du 2 février 1945.
Recommandation n° 16 : s'agissant de l'évaluation, la CNCDH, tout en rappelant ses réserves à l'égard des méthodes exclusivement actuarielles, recommande d'y intégrer le contexte économique et social ainsi que les facteurs cliniques. Les conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation devront impérativement être formés non seulement pour l'utilisation des outils d'évaluation, mais encore pour en comprendre la valeur potentielle et les limites.
Recommandation n° 17 : s'agissant du suivi des personnes condamnées à une contrainte pénale et de la mise en œuvre de programmes thématiques, la CNCDH recommande aux pouvoirs publics de favoriser le développement de la recherche scientifique appliquée en la matière, d'impulser des partenariats décloisonnés entre l'administration pénitentiaire et la recherche scientifique, de former plus efficacement les agents de probation assurant le suivi du condamné et de créer une instance indépendante d'accréditation des programmes composée de scientifiques.
Recommandation n° 18 : la CNCDH recommande la réintroduction et la revalorisation du travail social au sein des services pénitentiaires d'insertion et de probation. Elle préconise également que les effectifs des services de probation soient suffisants pour qu'ils puissent assurer pleinement leur mission.
Recommandation n° 19 : la CNCDH n'est pas hostile à ce qu'une partie du travail de contrôle soit réalisée par les forces de police et de gendarmerie. En revanche, elle est radicalement opposée à ce que ces dernières soient habilitées à effectuer des visites domiciliaires qui doivent rester au cœur du travail de suivi des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation.
Recommandation n° 20 : la CNCDH insiste sur la nécessité de la mise en œuvre de véritables politiques partenariales en matière de contrainte pénale.
Recommandation n° 21 : la CNCDH estime qu'en cas de césure du procès pénal, le juge correctionnel est en mesure, lors de l'audience de renvoi, en raison des éléments dont il dispose, de pouvoir individualiser toutes les obligations, interdictions et mesures afférentes à la contrainte pénale, le JAP ayant ensuite pour mission d'en moduler le contenu en fonction de l'évolution de la situation et de la personnalité du condamné. En cas d'absence de césure, la CNCDH tient à ce que le juge donne, au stade de l'audience correctionnelle, un contenu même minimal à la contrainte pénale au vu des quelques éléments dont il dispose (fixation de la durée ainsi que des mesures, obligations et interdictions qui s'imposent d'emblée), avant que le JAP n'en affine l'individualisation à l'issue de l'évaluation initiale et, ultérieurement, dans le cadre du suivi réalisé dans la durée.
Recommandation n° 22 : la CNCDH recommande que la fixation du contenu de la contrainte pénale donne impérativement lieu à un débat contradictoire, aucune raison gestionnaire ne pouvant justifier une régression de la juridictionnalisation de l'application des peines.
Recommandation n° 23 : la CNCDH recommande le maintien des seuils d'aménagement de peine définis par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, en rappelant que ceux-ci ont été fixés eu égard au respect du principe de dignité humaine.
Recommandation n° 24 : la CNCDH recommande la création d'un système de libération conditionnelle d'office aux deux tiers de peine pour les personnes condamnées à des peines d'emprisonnement inférieures ou égales à cinq ans, sauf opposition motivée du juge de l'application des peines à l'issue d'une procédure contradictoire.
Recommandation n° 25 : la CNCDH invite à une réflexion sur la mise en place d'un système de libération conditionnelle d'office, sous le contrôle du juge de l'application des peines, pour les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement de plus cinq ans et souhaite a minima un allégement de la procédure spécifique d'octroi de la libération conditionnelle pour les personnes condamnées à de longues peines. En ce sens, elle préconise d'évaluer la nécessité de rendre facultatif l'avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, d'intégrer le placement à l'extérieur parmi les mesures probatoires pouvant assortir la libération conditionnelle et de laisser le soin aux juridictions de fixer la durée de ces mesures probatoires.
Recommandation n° 26 : la CNCDH recommande la définition des droits du condamné.
Recommandation n° 27 : la CNCDH recommande la mise en œuvre d'une véritable politique réductionniste en matière de surpopulation carcérale. Elle regrette que le projet de loi soit totalement silencieux sur l'absence de mise en place d'un système de numerus clausus et sur l'absence d'engagement d'une réflexion globale sur la contraventionnalisation de certains délits voire la décriminalisation de certains agissements.
Recommandation n° 28 : la CNCDH recommande qu'à toutes les phases du procès pénal, une attention plus soutenue soit portée à l'écoute et à l'accompagnement des victimes par tous les magistrats, y compris les juges d'instruction, et par les auxiliaires de justice.
Recommandation n° 29 : la CNCDH constate que les droits des victimes énumérés dans la nouvelle version de l'article 707 du CPP sont déjà consacrés dans plusieurs articles du code de procédure pénale. Partant, elle recommande la suppression de ces doublons qui nuisent à la qualité de la loi.
Recommandation n° 30 : la CNCDH recommande la suppression de la rétention de sûreté pour les majeurs et les mineurs tout en rappelant son hostilité, plusieurs fois réaffirmée, à cette mesure.
Recommandation n° 31 : la CNCDH insiste sur la nécessité de l'abrogation immédiate du tribunal correctionnel pour mineurs et de la procédure dite de présentation immédiate. Rappelant son attachement aux droits de la défense, elle recommande également que, dans le cadre des procédures menées devant la commission d'application des peines, les mineurs détenus soient systématiquement assistés d'un avocat et les titulaires de l'autorité parentale avisés.

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GLOSSAIRE DES PRINCIPAUX ACRONYMES

CAP : commission de l'application des peines.
CESDH : Convention européenne des droits de l'homme et de sauvegarde des libertés fondamentales.
CP : code pénal.
CPIP : conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation.
CPP : code de procédure pénale.
JAP : juge de l'application des peines.
NPAP : nouvelle procédure d'aménagement de peine.
PPR : programme de prévention de la récidive.
PSAP : procédure simplifiée d'aménagement de peine.
PSE : placement sous surveillance électronique.
REP : règle du Conseil de l'Europe relative à la probation.
SEFIP : surveillance électronique de fin de peine.
SME : sursis avec mise à l'épreuve.
SPIP : service pénitentiaire d'insertion et de probation.
StGB : Strafgesetzbuch (code pénal allemand).
StPO : Strafprozessordnung (code de procédure pénale allemand).
TIG : travail d'intérêt général.

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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

M. Samuel Azé, secrétaire national de la CGT pénitentiaire (28 novembre 2013).
M. Alexandre Bouquet, SNDP-CFDT (15 janvier 2014).
Mme Béatrice Brugère, vice-procureur au TGI de Paris, FO - Magistrats (23 janvier 2014).
M. Olivier Caquineau, secrétaire général du SNEPAP-FSU (28 novembre 2013).
Me Philippe Chaudon, président de la commission libertés et droits de l'homme, Conseil national des barreaux (22 janvier 2014).
Mme Marie Crétenot, Observatoire international des prisons (12 décembre 2013).
M. Jean-Michel Dejenne, premier secrétaire national du SNDP-CFDT (15 janvier 2014).
M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté (14 janvier 2014).
Mme Sarah Dindo, Observatoire international des prisons (12 décembre 2013).
Mme Virginie Duval, secrétaire générale de l'Union Syndicale des Magistrats (28 novembre 2013).
M. Ludovic Fossey, Association nationale des juges de l'application des peines (7 janvier 2014).
M. Xavier Gadrat, secrétaire national du syndicat de la magistrature (28 novembre 2013).
Me Jean-Jacques Gandini, président du Syndicat des avocats de France (14 novembre 2013).
Mme Isabelle Gorce, directrice de l'administration pénitentiaire (12 décembre 2013).
Mme Martine Herzog-Evans, professeur de droit pénal et de criminologie à l'université de Reims (14 janvier 2014).
Mme Marion Kaiser, secrétaire générale adjointe du SNEPAP-FSU (28 novembre 2013).
Me David Lévy, directeur du pôle juridique, Conseil national des barreaux (22 janvier 2014).
M. Eric Martin, conseiller protection judiciaire de la jeunesse et réforme pénale au cabinet de la garde des sceaux (14 novembre 2013).
M. Julien Morel d'Arleux, sous-directeur PMJ, direction de l'administration pénitentiaire (12 décembre 2013).
Me Etienne Noël, avocat au barreau de Rouen (15 janvier 2014).
Mme Marie-Jane Ody, secrétaire nationale de l'Union syndicale des magistrats (28 novembre 2013).
M. Xavier Pin, professeur à l'université Jean Moulin, Lyon-3 (7 janvier 2014).
Mme Pierrette Poncela, professeur à l'université de Paris-X Nanterre (7 janvier 2014).
Me Bruno Rebstock, Syndicat des avocats de France (14 novembre 2013).
Mme Françoise Tulkens, professeur à l'université de Louvain-la-Neuve (Belgique), ancienne vice-présidente de la Cour européenne des droits de l'homme (14 janvier 2014).
Mme Sandrine Zientara, conseillère législation pénale au cabinet de la garde des sceaux (14 novembre 2013).