Après en avoir délibéré le 15 juin 2021,

Pour les motifs suivants :

1. Contexte

Afin de répondre aux attentes, toujours plus importantes, des utilisateurs grand public et professionnels désireux d'accéder à des services mobiles à très haut débit performants et fiables, l'ARCEP a attribué et continue l'attribution de nouvelles bandes de fréquences pour le déploiement de réseaux mobiles ouverts au public.

La bande 700 MHz a déjà été attribuée en France métropolitaine (1) en 2015 et une partie de la bande 3,4 - 3,8 GHz en 2020 (2).

L'ARCEP a mené, du 19 décembre 2019 au 28 février 2020, une consultation publique sur l'attribution de nouvelles fréquences pour les réseaux mobiles à La Réunion et à Mayotte, complétée par un addendum entre le 3 et le 24 avril 2020. Cette consultation a permis de faire le constat d'une demande de spectre dans la bande 700 MHz et 900 MHz à Mayotte et d'une situation qui nécessite, pour la bonne utilisation des fréquences, de limiter le nombre d'autorisations d'utiliser ces fréquences sur le territoire de Mayotte pour établir et exploiter un réseau mobile ouvert au public.

L'ARCEP a donc mené, du 18 décembre 2020 au 26 février 2021, une consultation publique sur les modalités et conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans les bandes 700 MHz et 900 MHz à Mayotte pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public. Cette consultation publique a donné lieu à une dizaine de contributions.

Dans ce contexte, au regard des orientations du gouvernement transmises par un courrier en date du 15 décembre 2020 et dans le respect des objectifs de régulation fixés par la loi, l'ARCEP propose au ministre chargé des communications électroniques, par la présente décision, les modalités et conditions suivantes d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans les bandes 700 MHz et 900 MHz à Mayotte.

(1) https://www.arcep.fr/actualites/les-communiques-de-presse/detail/n/larcep-delivre-leurs-autorisations-aux-laureats.html.

(2) https://www.arcep.fr/actualites/les-communiques-de-presse/detail/n/5g-131120.html.

2. Cadre réglementaire applicable à l'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans les bandes 700 MHz et 900 MHz

La présente décision proposant au ministre chargé des communications électroniques les modalités et conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans les bandes 700 MHz et 900 MHz à Mayotte s'inscrit dans le cadre réglementaire européen et national. Le cadre réglementaire européen applicable pour l'attribution des autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques repose à la date de la présente décision sur les dispositions de la directive 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant le code des communications électroniques européen et de sa transposition en droit national.
En droit national, les dispositions pertinentes figurent aux articles L. 41 et suivants du CPCE, en particulier aux articles L. 42-1 et suivants et L. 42-2 de ce même code.
L'ARCEP souligne que ces dispositions sont susceptibles d'évolution à la suite de la transposition de la directive 2018/1972 susmentionnée.
L'article L. 42-1 du CPCE dispose notamment que « I. - L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse attribue les autorisations d'utilisation des fréquences radioélectriques dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires tenant compte des besoins d'aménagement du territoire. […] ».
Aux termes des dispositions de l'article L. 42-2 du CPCE, « I. - L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse peut, après consultation publique, limiter, dans une mesure permettant d'assurer des conditions de concurrence effective, le nombre d'autorisations d'utilisation de fréquences. […] »
La présente décision se fonde ainsi sur l'article L. 42-2 du CPCE.
Enfin, la présente décision a vocation à être complétée par les textes ministériels relatifs aux redevances dues pour l'utilisation des fréquences.

3. Durée des autorisations d'utilisation de fréquences

Les autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 700 MHz qui seront délivrées à l'issue de la présente procédure d'attribution de la bande 700 MHz auront une durée initiale de 15 ans à compter de la date de leur délivrance. Chaque autorisation sera prolongée pour une durée de cinq ans, sous réserve de l'accord de son titulaire, à la suite d'un bilan préalablement effectué par l'ARCEP trois ans au moins avant la date d'expiration de l'autorisation. Cette prolongation sera assortie, le cas échéant, d'une modification des conditions d'utilisation de l'autorisation (en fixant par exemple de nouvelles obligations) afin de permettre d'assurer les objectifs relatifs à l'aménagement du territoire, à une concurrence effective et loyale, au développement de l'investissement, de l'innovation et de la compétitivité et à l'utilisation et la gestion efficaces des fréquences. La modification éventuelle des conditions d'utilisation de l'autorisation s'exerce sans préjudice des dispositions prévues par la réglementation en vigueur relative à la redevance due au titre de l'utilisation des fréquences.
La durée d'autorisation de 15 ans est adaptée au niveau d'investissements requis pour remplir les obligations prévues par la procédure. Elle est par ailleurs conforme au 2° du II de l'article L. 42-1 du CPCE qui prévoit une durée maximale de 20 ans ainsi qu'au IV de ce même article qui prévoit que la durée des autorisations soit au minimum de 15 ans et que celles-ci puissent être prolongées pour une durée appropriée lorsque cela est nécessaire, notamment pour garantir la prévisibilité de la régulation sur une durée d'au moins 20 ans en ce qui concerne les conditions d'investissement des infrastructures qui dépendent de l'utilisation de ce spectre.
Les autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 900 MHz qui seront délivrées à l'issue de la présente procédure d'attribution de fréquences dans la bande 900 MHz auront pour échéance le 30 avril 2025, au regard des objectifs de régulation de l'article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques, en particulier de l'objectif d'utilisation et de gestion efficaces des fréquences radioélectriques et dans la mesure où la majorité des autres autorisations d'utilisation de fréquences qui ont été délivrées dans la bande 900 MHz à Mayotte ont pour échéance le 30 avril 2025.

4. Les objectifs des présentes procédures

Les modalités d'attribution de fréquences proposées au ministre chargé des communications électroniques veillent à la prise en compte des objectifs assignés à la régulation des communications électroniques fixés par l'article L. 32-1 du CPCE. En particulier, l'attribution de fréquences dans les bandes 700 MHz et 900 MHz vise à répondre aux principaux objectifs suivants :

- l'aménagement numérique du territoire ;
- le développement de l'investissement, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des communications électroniques ;
- l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseaux et les fournisseurs de services de communications électroniques ;
- l'utilisation et la gestion efficaces des fréquences radioélectriques.

Les paragraphes suivants détaillent la prise en compte de ces différents objectifs dans les modalités d'attribution.

4.1. L'aménagement numérique du territoire

L'article L. 32-1 du CPCE fixe notamment l'objectif de régulation suivant : « L'aménagement et l'intérêt des territoires et la diversité de la concurrence dans les territoires ». L'article L. 42-1 du CPCE prévoit également que l'ARCEP attribue les autorisations d'utilisation des fréquences dans des conditions « tenant compte des besoins d'aménagement du territoire ». Le III de l'article L. 42-2 dispose en outre que « […] dans tous les cas où cela est pertinent, […] les obligations de déploiement tiennent prioritairement compte des impératifs d'aménagement numérique du territoire ».
En application de ces dispositions, la procédure pour l'attribution des fréquences de la bande 700 MHz prévoit des obligations socles d'aménagement numérique du territoire et des engagements que les candidats peuvent prendre et qui seront retranscrits en tant qu'obligations dans leurs autorisations s'ils sont lauréats des blocs de fréquences attribués sous réserve de souscription à l'ensemble des engagements prévus :

- une obligation de couverture de zones pré-identifiées, pour apporter ou renforcer la couverture mobile sur des zones précises, identifiées comme prioritaires par les territoires (collectivités territoriales et préfectures). La couverture de ces zones sera entièrement assurée par les opérateurs ;
- une obligation de déploiement sur des emplacements mis à disposition, également pour les zones identifiées comme prioritaires, mais nécessitant la levée d'obstacles opérationnels ou administratifs par la puissance publique, via la mise à disposition aux opérateurs d'un terrain viabilisé ;
- des obligations de partage de réseaux pour accélérer l'atteinte par l'ensemble des lauréats des obligations de couverture de zones pré-identifiées et de déploiement sur des emplacements mis à disposition susmentionnées ;
- un engagement lié à l'ouverture d'offres 4G pour l'accès fixe à internet : cet engagement est de nature à assurer la disponibilité d'un service d'accès fixe à internet dans les territoires où les débits sont insuffisants, dès lors que le réseau mobile présente la capacité suffisante pour assurer un accès fixe tout en préservant une qualité de service satisfaisante pour les utilisateurs mobiles ;
- un engagement relatif à la couverture à l'intérieur des bâtiments : cet engagement, qui porte sur l'activation de la voix et les SMS sur Wifi, a pour but d'accompagner la demande croissante d'usages mobiles depuis l'intérieur des bâtiments ;
- des engagements liés à la transparence avec la fourniture d'informations au public et à l'ARCEP sur les déploiements prévisionnels de sites et les pannes de réseau afin de rendre concrètes pour tous les perspectives de déploiement des futurs réseaux et d'amélioration de la couverture mobile et de la disponibilité du service.

4.2. Le développement de l'investissement, de l'innovation et de la compétitivité

Le III de l'article L. 42-2 du CPCE prévoit que l'ARCEP peut attribuer les autorisations d'utilisation des fréquences sur des critères portant « sur la contribution à la réalisation des objectifs mentionnés à l'article L. 32-1 ». L'article L. 32-1 du CPCE fixe notamment les objectifs suivants : « le développement de l'investissement, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des communications électroniques » et « […] la promotion des investissements et de l'innovation dans les infrastructures améliorées et de nouvelle génération […] ».
En application de ces dispositions, la présente procédure d'attribution de la bande 700 MHz prévoit une obligation de support d'IPv6 applicable à tous les lauréats afin d'assurer l'interopérabilité des services et ne pas freiner l'utilisation de services uniquement disponibles en IPv6 dans un contexte d'augmentation du nombre de terminaux et d'une pénurie d'adresses IPv4 au RIPE NCC (3).

(3) Le RIPE NCC (réseaux IP européens - Network Coordination Centre) est le registre régional d'adresses IP, qui alloue les IP pour l'Europe et le Moyen-Orient.

4.3. Une concurrence effective et loyale entre les opérateurs

L'article L. 32-1 du CPCE dispose que : « l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse prend, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées en vue d'atteindre les objectifs suivants : 1° L'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques […] ».
En application de ces dispositions, les présentes procédures prévoient des mécanismes de sélection visant à limiter les déséquilibres spectraux tout en permettant aux candidats de se différencier.
Le mécanisme pour l'attribution de la bande 900 MHz comprend notamment un plafond de fréquences de 10 MHz duplex dans la bande 900 MHz pour un réseau mobile. Cette mesure vise notamment à prévenir le risque de déséquilibres trop importants dans les patrimoines de fréquences des opérateurs mobiles qui pourraient freiner l'exercice d'une concurrence effective et loyale.
Le mécanisme pour l'attribution de la bande 700 MHz comprend notamment :

- un plafond de fréquences de 15 MHz duplex dans la bande 700 MHz pour un réseau mobile. Ce plafond vise notamment à prévenir le risque de déséquilibres trop importants dans les patrimoines de fréquences des opérateurs mobiles qui pourraient freiner l'exercice d'une concurrence effective et loyale. Cette limite pourra, le cas échéant, être modifiée à la suite d'un changement de circonstances le justifiant.
- un dispositif incitatif pour attribuer jusqu'à quatre blocs de 5 MHz duplex en bande 700 MHz aux candidats ayant souscrit aux engagements prévus. Ce dispositif répond aux objectifs de régulation prévus à l'article L. 32-1 du CPCE et en particulier les objectifs d'aménagement du territoire et de développement de l'innovation et de la compétitivité et de la concurrence effective et loyale entre les opérateurs. La quantité de fréquences de 5 MHz duplex en bande 700 MHz permet la réalisation de l'ensemble des engagements et est nécessaire pour inciter les candidats à souscrire aux engagements prévus. Enfin, le nombre de blocs est en cohérence avec la structure de marché à quatre opérateurs de réseaux mobiles issue de l'attribution des fréquences ayant eu lieu en 2016 à La Réunion.

Dans le cas où cinq candidats qualifiés ou plus souscriraient à ces engagements, les quatre candidats attributaires d'un bloc de 5 MHz duplex en bande 700 MHz seraient sélectionnés dans le cadre d'une enchère financière fermée à un tour au second prix, aussi appelée enchère de Vickrey, qui permet aux candidats d'enchérir selon la valorisation qu'ils font du bloc de 5 MHz duplex en bande 700 MHz ;

- une enchère combinatoire à un tour sous pli fermé visant à attribuer l'ensemble des fréquences restant disponibles, par blocs de 5 MHz duplex, pour permettre un accès au spectre aux candidats qui ne souhaiteraient pas souscrire aux engagements et pour permettre, en tout état de cause, à l'ensemble des candidats d'enrichir et le cas échéant de différencier leur patrimoine de fréquences. Au minimum 10 MHz duplex seront disponibles lors de cette enchère.

Cette segmentation par bloc de 5 MHz duplex est cohérente avec les tailles de canalisation des technologies les plus usuelles et pressenties pour être utilisées dans la bande et laisse la possibilité d'attribuer différentes quantités de fréquences aux acteurs.
La procédure d'attribution de la bande 700 MHz prévoit qu'un candidat ne pourra pas détenir, en incluant la bande 700 MHz, plus de 30 MHz duplex dans l'ensemble des bandes basses (700 MHz, 800 MHz et 900 MHz). Ces bandes basses, qui permettent la couverture des zones les moins denses ou de l'intérieur des bâtiments dans des conditions économiques favorables, sont stratégiques pour les opérateurs mobiles. Ce plafond en bandes basses représente près d'un tiers du total des ressources existantes (95 MHz duplex dans ces bandes basses). L'attribution à un même opérateur d'une quantité de fréquences supérieure à ce plafond pourrait donc créer un risque de déséquilibre concurrentiel.

4.4. Une gestion et une utilisation efficaces du spectre

L'article L. 32-1 du CPCE dispose que : « l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse prend, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées en vue d'atteindre les objectifs suivants : […] 7° L'utilisation et la gestion efficaces des fréquences radioélectriques[…] ».
En application de ces dispositions, les présentes procédures prévoient :

- Dans la bande 700 MHz :
- un mécanisme de positionnement transparent prenant en compte les préférences des lauréats pour la bande 700 MHz : le positionnement des blocs de fréquences contigües obtenus par les lauréats de la présente procédure d'attribution de fréquences dans la bande 700 MHz peut être un enjeu pour les lauréats à plusieurs titres. Ce positionnement est donc déterminé par une enchère combinatoire au second prix permettant aux lauréats de valoriser chaque position possible dans la bande selon leurs préférences ;
- la possibilité d'autoriser d'autres acteurs à utiliser les fréquences dans des conditions encadrées : dans la mesure où il est possible d'utiliser les mêmes fréquences sans impact sur les réseaux mobiles, les droits d'utilisation des fréquences attribuées au titre de la présente procédure d'attribution de fréquences dans la bande 700 MHz prévoient, afin de rendre plus efficace l'utilisation du spectre, la possibilité d'autoriser à compter du 1er janvier 2031 d'autres acteurs pour une utilisation secondaire de la bande de fréquences 700 MHz. Les modalités d'autorisation d'utilisateurs secondaires seront déterminées, au regard des objectifs de régulation, notamment ceux relatifs à l'utilisation et la gestion efficaces des fréquences et à la concurrence effective et loyale, après consultation des titulaires des fréquences attribuées au titre des présentes procédures et à la lumière des résultats d'un bilan de la mise en œuvre et des besoins. Dans le cas d'une utilisation secondaire, l'utilisateur secondaire ne bénéficiera alors pas d'une garantie de non brouillage vis-à-vis des titulaires et ne devra pas entrainer de brouillages préjudiciables à leurs activités. Une telle possibilité est cohérente avec la directive 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 qui promeut l'utilisation partagée du spectre radioélectrique et la flexibilité dans l'utilisation de ce dernier.
- Dans la bande 900 MHz :
- un plancher de fréquences de 3 MHz duplex : les lauréats ne peuvent pas être autorisés à utiliser à l'issue de la procédure une quantité de fréquences inférieure à 3 MHz duplex pour limiter la fragmentation de la bande et permettre une utilisation efficace du spectre qui ne serait pas possible en dessous de cette quantité minimale.
- une constitution de blocs de 5 MHz et 10 MHz duplex dépendant du patrimoine de fréquences des candidats. Cette mesure vise à reconstituer des blocs de fréquences d'une largeur compatible avec les canalisations LTE les plus courantes afin de permettre une utilisation plus efficace du spectre.
- un mécanisme de positionnement transparent prenant en compte les quantités de fréquences obtenues par les lauréats à l'issue de la phase de sélection pour la bande 900 MHz : ce mécanisme de positionnement permet une gestion efficace du spectre dans la mesure où il vise à assurer une contiguïté des blocs de fréquences attribués à chaque opérateur et à minimiser les réaménagements de fréquences. Ces mesures limitent en effet, les perturbations potentielles d'un opérateur par un autre ainsi que les coûts de déploiement pour les opérateurs, car certains équipements ont des largeurs de bande limitées.
- Un réseau préexistant : il est demandé aux candidats de justifier qu'ils peuvent s'appuyer sur un réseau mobile préexistant (4) à Mayotte ;

(4) Notamment un réseau détenu en propre ou un réseau auquel le candidat a accès grâce à un contrat de partage d'infrastructures passives ou d'installations actives.

4.5. Bilans de la mise en œuvre et des besoins

Au regard du rythme des innovations et des demandes qu'elles vont susciter dans une économie de plus en plus numérisée, il est difficile de cerner dès à présent l'ensemble des usages et des besoins y compris en couverture auxquels les réseaux mobiles qui utiliseront les bandes 700 MHz et 900 MHz devront pouvoir répondre.
De ce fait, pour créer un environnement propice à la compétitivité et l'innovation sur toute la durée des autorisations d'utilisation des fréquences et en conformité avec le II de l'article L. 42-2 du CPCE qui précise que « […] Le ministre chargé des communications électroniques fixe, sur proposition de l'ARCEP : 1° Les conditions d'attribution des autorisations et les justifie ; […] 3° Les conditions de modification et de renouvellement des autorisations d'utilisation […] », les obligations, notamment de déploiement, pourront être revues à l'issue du bilan en 2030 sur leur mise en œuvre et sur l'évolution des besoins correspondants.
Les adaptations éventuelles des obligations seront déterminées de façon proportionnée et dans le respect d'un équilibre global par rapport aux conditions d'attribution, après concertation avec le titulaire et en accord avec celui-ci et, le cas échéant, après consultation publique.

5. Cadre légal applicable aux opérateurs mobiles

Les lauréats seront notamment tenus au respect des obligations légales suivantes :

- conformément à l'article L. 32 du CPCE, les lauréats seront tenus de respecter la réglementation en vigueur relative aux exigences essentielles nécessaires pour garantir la protection de la santé des personnes. S'agissant des valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques, elles sont actuellement définies par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002. Les lauréats devront se conformer à toute éventuelle évolution de la réglementation en vigueur.
- conformément à l'alinéa e de l'article L. 33-1 et au III de l'article D. 98-7 du CPCE, les lauréats seront tenus de satisfaire à leurs obligations en matière d'interceptions légales. En particulier, ils doivent être en mesure de répondre aux demandes des services étatiques en matière d'interceptions légales dès la mise en œuvre de leur service commercial.

Décide :

L'annexe à la présente décision relative aux modalités et conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences des bandes 700 MHz et 900 MHz à Mayotte pour établir et exploiter un réseau radioélectrique mobile ouvert au public est approuvée.

La présente décision et son annexe sont transmises pour proposition au ministre chargé des communications électroniques, en application de l'article L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques.

La directrice générale de l'ARCEP est chargée de l'exécution de la présente décision, qui sera, avec son annexe, publiée au Journal officiel de la République française et sur le site internet de l'ARCEP.