Paris, le 24 décembre 2002.
Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat
Occupant une place essentielle dans de nombreux secteurs de la vie sociale, les associations sont fréquemment conduites à compléter l'action menée par les pouvoirs publics, inspirant même à ces derniers de nouvelles formes d'intervention.
Afin que cette action commune puisse prendre la forme d'un véritable partenariat, il convient de donner un cadre clair et efficace aux relations financières qu'entretiennent l'Etat ou les établissements publics placés sous sa tutelle avec les organismes à caractère associatif.
Les procédures régissant l'octroi des subventions sont au coeur de ces relations. Un effort a été engagé, depuis plusieurs années, afin d'aménager ces procédures de façon à ce qu'elle répondent tant au souci des associations, qui souhaitent devantage de simplicité et de rapidité dans l'attribution des subventions, qu'aux préoccupations de l'Etat, qui doit s'assurer que cette attribution se fait au regard d'objectifs cohérents avec la politique menée par le Gouvernement et répond à des exigences de bonne gestion.
Il convient désormais de définir les modalités d'un cadre de gestion commun aux ministères, permettant tout à la fois d'harmoniser les conditions d'instruction des demandes de subvention et d'unifier le suivi de leur gestion. Tel est l'objet de la présente circulaire.
Afin de donner sa pleine efficacité au cadre défini, je vous invite en outre :
- à assurer le plus souvent possible une évaluation des projets et des actions subventionnées, évaluation d'ores et déjà obligatoire pour les conventions pluriannuelles d'objectifs régies par ma circulaire du 1er décembre 2000 ;
- à soumettre l'ensemble des demandes de subvention présentées à votre ministère à une instance collégiale unique qui disposera d'une vision globale lui permettant de s'assurer de la cohérence des diverses actions subventionnées ;
- à désigner, tant au niveau central que déconcentré, et dans des conditions adaptées au contexte particulier des services concernés, un ou plusieurs fonctionnaires qui seront les interlocuteurs référents des associations, tant pour l'instruction des demandes de subvention que pour le contrôle de leur utilisation.
- Les modalités d'attribution des subventions
Pour bénéficier d'une subvention de l'Etat, une association formule une demande. Cette dernière doit entrer dans le champ de la politique d'intervention de l'administration concernée.
La subvention peut être versée même en l'absence de texte législatif ou réglementaire particulier.
1.1. Le dossier de demande de subvention
Dans un souci de simplification, un dossier commun de demande de subvention est désormais prévu pour l'ensemble des administrations de l'Etat (cf. annexe 1, consultable sur le site internet www.cosa.gouv.fr de la commission pour les simplifications administratives). Les collectivités territoriales sont encouragées à s'en inspirer et à y recourir, en particulier lorsqu'elles financent des actions conjointement avec les services de l'Etat ou leurs établissements.
Les éléments à transmettre à l'appui du dossier varient selon qu'il s'agit d'une première demande ou d'un renouvellement, ainsi que selon le montant de la subvention demandée.
S'agissant d'une première demande, et jusqu'au seuil fixé à 23 000 EUR par le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris en application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques, aucune pièce comptable n'est à joindre à l'appui du dossier dûment rempli ; au-delà de ce seuil, la production des derniers comptes approuvés est notamment demandée.
Le premier dossier déposé sert de base à la constitution, chez chaque gestionnaire et pour chaque association, d'un dossier permanent.
S'agissant d'un renouvellement de la subvention, l'association est dispensée de reproduire les renseignements et documents figurant dans son dossier permanent de demande de subvention, déjà constitué, mais doit en revanche produire un compte rendu d'activité comprenant un compte rendu financier ou les derniers comptes approuvés. Ces éléments doivent permettre l'évaluation de l'action déjà subventionnée (cf. point 2.2).
Aucun service de l'Etat ne peut exiger d'autres documents que ceux prévus dans ces dossiers.
1.2. L'instruction du dossier
et la décision attributive de subvention
L'annexe 2 précise les modalités d'instruction des demandes de subventions.
Dans un souci à la fois de bonne gestion administrative et de préservation des intérêts légitimes des associations, il importe que les délais d'instruction des dossiers et de notification des décisions soient les plus brefs possibles. Ceci est particulièrement vrai pour les dossiers dont les plans de financement font apparaître des cofinancements.
Le service gestionnaire élabore le projet de décision attributive de subvention en veillant à ce qu'il intègre l'objectif de cohérence financière.
Les décisions attributives de subvention doivent prévoir des modalités adaptées de suivi permettant de contrôler la bonne utilisation des deniers publics.
Le versement d'une nouvelle subvention est toujours subordonné à la vérification de la réalisation des actions subventionnées antérieurement.
Il appartient à l'administration d'arrêter la forme de l'acte juridique appelé à servir de support à la décision de subvention, arrêté ou simple décision.
Toutefois, lorsque le montant annuel de la subvention dépasse le seuil de 23 000 EUR, le service gestionnaire est tenu, en application des dispositions de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, d'établir une convention avec l'association.
Comme l'ont précisé la circulaire du 1er décembre 2000 précitée relative aux conventions pluriannuelles d'objectif ainsi que certaines circulaires particulières, les conventions doivent pouvoir être pluriannuelles, dès lors qu'elles apparaissent plus aptes à renforcer l'efficacité globale du financement que le système de la convention annuelle.
De manière générale, il est recommandé de désigner, tant au niveau central que déconcentré et dans des conditions concrètes adaptées au contexte particulier de l'administration considérée, le ou les interlocuteurs référents des associations pour l'instruction des demandes de subvention ainsi que pour le contrôle de leur utilisation, et de confier la sélection définitive de la demande à une instance (commission, comité) disposant d'une vision globale lui permettant de procéder aux vérifications de cohérence nécessaires à la validation des propositions de subventions.
1.3. Le cas particulier du multisubventionnement
En principe, il est interdit à un service gestionnaire déterminé d'allouer à une même association, au cours d'un même exercice budgétaire, plusieurs subventions ayant le même objet.
Cette interdiction ne concerne pas les dispositifs mis en place par plusieurs services gestionnaires et visant au subventionnement conjoint ou concerté d'une même association.
L'octroi de subventions par des ordonnateurs différents conduisant à des politiques d'interventions distinctes au profit d'une même association et pour un même objet, au cours du même exercice budgétaire, est autorisé dès lors que cette action est coordonnée entre les ordonnateurs.
- Le suivi des subventions
2.1. Le suivi budgétaire des subventions
Les crédits de subvention ne peuvent être engagés et ordonnancés que dans la limite des crédits disponibles.
Une gestion efficace des enveloppes de crédits de subvention doit conduire les services gestionnaires à mettre en place des tableaux de bord et à renforcer les instruments de pilotage. Ces tableaux de bord permettent, à partir de la situation consolidée des engagements pris à l'échelle du ministère, d'évaluer le volume des engagements nouveaux susceptibles d'être autorisés.
Dans le cas de crédits délégués aux services déconcentrés et aux établissements publics de l'Etat, la méthode de programmation des engagements doit permettre de suivre, dès le début de l'exercice :
- le montant des autorisations d'engagement à déléguer pour couvrir les engagements annuels de l'Etat au plan local ;
- le montant, évalué en année pleine, des dépenses qui résultent directement de l'application de dispositions législatives et réglementaires ;
- le montant des dépenses engagées en vertu des décisions antérieures.
Cet exercice s'accompagnera d'une mise en place des délégations de crédits en tout début d'année.
2.2. Le suivi de l'utilisation des subventions
L'utilisation de la subvention par l'association fait l'objet d'un contrôle systématique :
- la subvention doit être utilisée conformément à l'objet pour lequel elle a été accordée ;
- l'emploi des fonds reçus doit pouvoir être justifié.
A l'issue des contrôles, la subvention non employée ou dont l'emploi n'a pas été conforme à son objet doit être reversée au Trésor public.
Si son renouvellement est demandé, il convient d'examiner avec un soin particulier la justification de ce renouvellement, tant dans son principe qu'en ce qui concerne le montant de la subvention.
Plus généralement, lorsqu'il est procédé à une évaluation des conditions d'emploi des subventions versées, les résultats de cette évaluation doivent servir de base à un examen portant sur l'opportunité d'une reconduction de la subvention et sur une éventuelle révision de son montant.
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Ma circulaire du 15 janvier 1988 ainsi que les circulaires n° 1 B-142 du 1er février 1988 des ministres chargés de l'économie et de la réforme de l'Etat et n° 88-104-B 1 du 5 septembre 1988 du ministre chargé de l'économie relatives aux associations bénéficiaires de financements publics sont remplacées par la présente circulaire et ses annexes.
Les modalités d'application de la présente instruction feront l'objet d'une évaluation à compter de la seconde année de leur entrée en vigueur.
Je vous demande de bien vouloir assurer la plus large diffusion de cette circulaire à vos services déconcentrés ainsi qu'aux organismes et établissements publics relevant de votre tutelle.
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