Monsieur le Président de la République,
La présente ordonnance est prise en application du paragraphe I de l'article 51 de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027. Le Gouvernement est autorisé, selon les termes de l'habilitation, à prendre par voie d'ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi pour :
1° Améliorer la lisibilité du droit de la publicité foncière, notamment en réunissant et en adaptant, au sein du même livre du code civil, l'ensemble des règles relatives à la publicité foncière ;
2° Moderniser le régime de la publicité foncière et renforcer son efficacité, notamment en précisant et en adaptant les conditions de mise en œuvre et les effets du principe de publication du titre antérieur, en affirmant le principe de la préférence au primo-publiant indépendamment de sa bonne ou de sa mauvaise foi, en recentrant la liste des actes soumis à la publicité foncière sur ceux relatifs à des droits réels ou susceptibles d'en faire naître, en améliorant les sanctions des publications, en harmonisant le régime d'opposabilité des actes publiés et en rationalisant le cadre juridique des décisions de refus de dépôt et de rejet de la formalité ;
3° Moderniser et clarifier le régime de l'inscription des privilèges immobiliers et des hypothèques, notamment en dégageant les principes directeurs gouvernant cette inscription et en mettant les dispositions du régime de l'inscription des privilèges immobiliers et des hypothèques en cohérence avec les modifications apportées au régime de la publicité foncière ;
4° Tirer les conséquences, avec, le cas échéant, les adaptations nécessaires, des modifications apportées par les ordonnances prévues au présent I, notamment dans la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle et dans le livre V du code civil.
Genèse de la réforme
La publicité foncière est définie comme « l'ensemble des règles destinées à faire connaître aux tiers intéressés la situation juridique des immeubles par le moyen d'un fichier immobilier et la publicité des privilèges, des hypothèques et des autres droits portant sur ces immeubles » (Vocabulaire juridique, Association Henri Capitant (dir.), par G. Cornu, 11e éd. 2016, v° « Publicité foncière »).
L'institution d'un véritable régime de publicité foncière est relativement récente, celle-ci s'étant longtemps heurtée au refus de l'opinion publique de rendre transparentes les transactions et les opérations de crédit immobilières. Sous l'Ancien Régime, le patrimoine était essentiellement composé de biens immobiliers. Le secret des fortunes comme élément de liberté individuelle et de la vie privée prédominait sur le besoin de sécurité juridique et la noblesse s'opposait à l'instauration d'un système général de publicité, par crainte que les hypothèques grevant leurs biens soient révélées. Une véritable opposition a existé, entre les partisans de la transparence et les tenants du secret. Par la suite, les auteurs du code civil optèrent pour un système de compromis, en consacrant le secret des transactions immobilières à titre onéreux et la publicité des hypothèques. Outre ces résistances, l'absence d'identification précise des propriétés foncières sur le plan cadastral est longtemps restée un frein à l'instauration d'un régime de publicité foncière fiable. A cet égard, la mauvaise connaissance des sols avait conduit à la mise en œuvre d'un système de publication, dont la documentation était fondée sur l'identité du propriétaire ou du titulaire de droit réel ou du grevé, et non sur l'identification de l'immeuble. Il en résultait que les immeubles étaient répartis dans de nombreux volumes sous le nom des personnes concernées, de sorte que le système de publicité foncière ne permettait pas d'avoir une connaissance certaine et rapide de la situation juridique de l'immeuble, objet des actes soumis à publicité.
Ce n'est qu'après la rénovation progressive du cadastre par les lois du 17 mars 1898 tendant à rendre plus rapide et plus économique la révision du cadastre, du 16 avril 1930 et du 7 décembre 1941, qu'un régime complet de la publicité foncière a pu être institué, avec la création d'un fichier immobilier, par le biais du décret-loi n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière et du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour son application.
Ce corpus fondateur a été complété par diverses dispositions contenues dans différents codes, tels que le code des procédures civiles d'exécution et surtout le code civil, notamment dans ses articles 2421 à 2449 qui fixent le régime de l'inscription au fichier immobilier des hypothèques.
Le régime de la publicité foncière poursuit un objectif d'information des usagers. A cet égard, la publication de certains actes, qu'elle soit facultative ou obligatoire, a pour seul objet l'information des tiers et ne sert donc pas, dans ce cadre-là, à régler un conflit de droits réels. Tel est le cas par exemple des actes qui consolident un droit précédemment publié, des demandes en justice ou encore des documents purement informatifs comme le règlement de copropriété ou le classement en monument historique. L'étendue des actes et documents publiés au fichier immobilier permet ainsi d'obtenir une photographie de la situation juridique de l'immeuble.
Afin d'assurer la complétude des informations disponibles sur la propriété des immeubles, la publicité foncière a été rendue obligatoire pour bon nombre d'actes relatifs aux immeubles, et l'absence d'exécution des formalités a été assortie d'une inopposabilité des documents aux tiers pour certains de ces actes. Font notamment l'objet d'une publication obligatoire à peine d'inopposabilité aux tiers tous les actes portant ou constatant entre vifs, mutation ou constitution de droits réels immobiliers. D'autres documents sont publiés afin d'assurer la complétude de la chaîne de propriété retranscrite au fichier immobilier ; c'est le cas des attestations notariées constatant la transmission ou la constitution par décès de droits réels immobiliers. Par l'opposabilité des actes et les informations qu'elle procure, la publicité foncière joue ainsi un rôle fondamental dans la sécurisation des transactions immobilières mais également des financements bancaires, par l'inscription des sûretés immobilières garantissant ces financements. Mais contrairement à d'autres régimes de publicité foncière prévalant en Europe, la publicité foncière, telle qu'elle découle des décrets de 1955 précités n'est pas créatrice ou attributive de droits réels : elle est simplement confortative de ces droits. Dans une continuité historique qui accorde une force juridique aux actes occultes, la publicité n'est ni une condition ni une garantie de la validité du droit réel, objet de l'acte publié qui préexiste à sa publication. En revanche, elle garantit la pleine efficacité de l'acte en le rendant opposable aux tiers.
Enfin, la publicité foncière joue un rôle fiscal important puisque, dès sa création, il a été décidé de confier la gestion de la publicité foncière à un service de l'administration fiscale. L'exécution de la formalité de publicité foncière est l'occasion pour le service chargé de la publicité foncière de percevoir les taxes et droits dus en la matière, à savoir la taxe de publicité foncière (qu'elle tienne lieu ou non de droit d'enregistrement) et la contribution de sécurité immobilière. Au fil du temps, le rôle fiscal des services chargés de la publicité foncière s'est étendu puisqu'ils perçoivent également l'impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux dus au titre des plus-values immobilières des particuliers ou encore la taxe sur les terrains devenus constructibles.
Sur le plan opérationnel, la mission de publicité foncière se décompose en deux tâches distinctes, strictement encadrées par les dispositions du code civil et les décrets de 1955 :

- la tenue du fichier immobilier qui passe par la distinction entre les formalités de publication des actes, de mentions en marge des actes publiés et d'inscriptions des hypothèques ;
- la délivrance des renseignements relatifs aux immeubles.

Cette mission a été initialement confiée à un conservateur des hypothèques, sous sa responsabilité civile personnelle. Depuis le 1er janvier 2013, date de l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2010-638 du 10 juin 2010 portant suppression du régime des conservateurs des hypothèques, le service public de la publicité foncière a été confié aux services chargés de la publicité foncière (SPF), placés sous l'autorité de la direction générale des finances publiques (DGFiP).
Outre cette importante transformation organisationnelle, la publicité foncière fait l'objet d'une dématérialisation et d'une informatisation progressives, qui ont débuté en 1998 par la mise en place d'un fichier informatisé. Par la suite, le logiciel Télé@ctes a permis la transmission des données juridiques par les notaires aux SPF. Les notaires constituent en effet les principaux usagers de la publicité foncière et déposent 90 % des demandes de formalités. Le reliquat des formalités, non dématérialisées, est déposé par les avocats, les commissaires de justice et l'administration.
En 2023, les 122 services chargés de la publicité foncière ont exécuté près de six millions de formalités, parmi lesquelles 1,5 million de ventes, 1,2 million de sûretés (dont essentiellement des inscriptions de privilèges et d'hypothèques), 1,2 million d'autres publications (donations, partages et attestations après décès essentiellement) et 2 millions de réponses à des demandes de renseignements aux usagers, étant précisé que 5,1 millions de demandes de renseignements émanant des notaires ont par ailleurs été traitées de façon automatisée par l'outil ANF (Accès des Notaires au Fichier).
Malgré ces considérables évolutions techniques et organisationnelles, le droit de la publicité foncière reste essentiellement régi par les décrets de 1955, qui ont été très peu remaniés depuis soixante ans. La doctrine appelait pourtant de ses vœux une refonte des textes relatifs à la publicité foncière dès la publication du décret du 4 janvier 1955. Ce texte se révèle en effet d'une grande technicité, ne respectant pas la hiérarchie des normes et comprenant aujourd'hui de nombreuses dispositions obsolètes ou difficilement appréhendables, tant pour l'usager que pour les professionnels du droit.
Par ailleurs, une dégradation de la qualité du service rendu par les SPF a été observée à partir du début des années 2010 jusqu'à la crise sanitaire de 2020 liée au Covid, marquée par des délais de publication qui se sont fortement accrus. Les causes sont multiples mais tiennent essentiellement à la conjugaison de la croissance du marché immobilier et de la baisse des effectifs, malgré la dématérialisation croissante des échanges.
Cependant, à compter de 2021, les délais de publication se sont rétablis au niveau de 2010. De nombreux dispositifs de soutien et d'allégement des tâches, tels que la création des services d'appui de la publicité foncière, le développement de la dématérialisation, conjugués au ralentissement actuel du marché immobilier, expliquent cette nette amélioration.

| Année |2010|2011|2012|2013|2014|2015|2016|2017|2018|2019|2020|2021|2022|2023|2024 (*)| |---------------------------------------------------------------------------------------|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|----|---------| |Délai
de publication
(en nombre
de jours
à fin d'année)| 35 | 56 | 53 | 56 | 60 | 73 | 86 |112 |123 |130 |142 |134 |111 | 53 | 35 |

(*) Dernière situation connue à fin mars 2024.