Monsieur le Président,

Le droit de l'environnement est constitué de législations d'origines et d'époques différentes, qui ont souvent évolué, au moins jusqu'à une période récente, sans souci de cohérence. Ainsi l'accès au droit de l'environnement est devenu malaisé pour tous. Or, le respect du droit suppose que les règles soient claires et accessibles.

Une présentation ordonnée des dispositions législatives et réglementaires applicables en ce domaine est particulièrement nécessaire. La décision d'entreprendre l'élaboration du code de l'environnement a été prise au mois de mai 1992 et la Commission supérieure de codification a inscrit cette tâche dans son programme de travail de 1993.

Le périmètre du code a fait l'objet d'une définition rigoureuse, dès lors que la protection de l'environnement recoupe de nombreux autres domaines parmi lesquels la santé, l'aménagement du territoire, la protection du patrimoine et de nombreux aspects de l'activité économique. Un regroupement exhaustif des textes se rapportant directement ou indirectement à l'environnement ne pouvait être envisagé. Le Gouvernement, assisté par la Commission supérieure de codification, a retenu les textes qui tendent principalement à la lutte contre les pollutions, les risques naturels et technologiques et à la protection de la qualité des milieux naturels.

Un premier projet de loi de codification a été enregistré le 21 février 1996 à la présidence de l'Assemblée nationale. Il est devenu caduc par suite de la dissolution de cette assemblée intervenue en 1997. Un second projet de loi a été déposé le 26 mai 1998, qui opérait la codification des lois intervenues depuis le dépôt initial du projet et intégrait les principales remarques qui avaient été suggérées par les parlementaires. Un premier examen en a été conduit avec le rapporteur désigné.

Enfin, la présente ordonnance, fondée sur l'habilitation donnée au Gouvernement par la loi no 99-1071 du 16 décembre 1999, parachève le travail entrepris depuis huit ans. Elle opère la codification des lois intervenues depuis le dépôt du second projet de loi et intègre une matière qui ne figurait précédemment que par article de renvoi : la loi no 79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes, dont l'objet essentiel est la protection du paysage, qui entre à présent dans les attributions du ministère chargé de l'environnement.

La codification a été faite à droit constant, dans le respect des conditions de l'habilitation. Néanmoins, des adaptations mineures ont été réalisées dans le but d'accroître la cohérence et la clarté de l'ensemble. En particulier, les textes répressifs ont été mis en conformité avec les dispositions nouvelles du code pénal. Il s'agit d'une première et nécessaire étape de la modernisation du droit de l'environnement, qui devra être suivie par d'autres, tant la codification à droit constant est révélatrice de la complexité et de la superposition parfois inutile des textes.

Le code de l'environnement, qui comprend plus de 975 articles, est découpé en six livres.

Le livre Ier rassemble les dispositions communes : principes généraux de l'environnement, information et participation des citoyens grâce principalement aux études d'impact et aux enquêtes publiques, institutions environnementales à compétence transversale, régime des associations de protection de l'environnement.

Le droit d'accès à l'information réunit des dispositions à caractère général et des dispositions spéciales autrefois dispersées dans les textes auxquels elles se rattachaient : déchets, air, etc. La même approche a été appliquée à l'action civile des associations et organismes publics.

L'introduction dans le code des douanes d'une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) par la loi de finances pour 1999 (no 98-1266 du 30 décembre 1998) a rendu caducs de nombreux textes codifiés fondant diverses écotaxes, précédemment dispersés dans différents chapitres, et qui sont de ce fait abrogés. Par souci de simplicité, un renvoi général à l'article du code des douanes ayant institué cette taxe est créé au livre Ier, le code de l'environnement devenant code suiveur du code des douanes.

Le livre II est intitulé : « Milieux physiques ». Il comprend deux titres, respectivement consacrés à l'eau et à l'air.

Le titre Ier comporte principalement la loi no 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux, la loi no 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, et des dispositions du code rural. Une partie des articles de principe de ces deux lois, très proches, ont été fusionnés sans porter atteinte au droit constant. Les articles fondateurs des redevances des agences de l'eau n'ont pas été codifiés et sont maintenus en l'état dans l'attente d'une refonte d'ensemble dans le cadre du projet de loi sur l'eau dont la discussion est prévue pour 2001.

Ce titre couvre également les eaux marines, avec les lois de protection et de répression des pollutions qui leur sont propres.

Le titre II « Air et atmosphère » procède principalement à la codification de la loi no 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air.

L'absence d'un titre « Sols », troisième composante de base des milieux naturels, est significative de la difficulté d'isoler les dispositions propres à cette composante de celles touchant les milieux naturels en surface et du caractère embryonnaire du droit de l'environnement en cette matière.

Le livre III et le livre IV sont relatifs à la protection de la nature, à partir de la protection des espaces naturels (livre III) et de la protection des espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées (livre IV. - Faune et flore).

Le livre III « Espaces naturels » est divisé en six titres. Parmi les espaces naturels sensibles, seul le littoral fait l'objet d'un titre particulier, les dispositions de la loi sur le littoral étant partagées entre le code de l'urbanisme et celui de l'environnement (titre II). Compte tenu de l'affectation à la protection de la nature du produit des péages instauré par l'article 49 de la loi no 95-101 du 2 février 1995 (dite « loi Barnier »), l'article L. 173-3 du code de la voirie routière est transféré au code de l'environnement. Par analogie, le code de l'environnement devient suiveur du code des douanes (art. 285 quater) s'agissant de la taxe sur le transport maritime de passagers vers les espaces protégés.

En ce qui concerne la montagne, à l'exception de trois articles insérés dans le code de l'environnement, les dispositions protectrices sont, d'une part, celles issues de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985, déjà codifiées dans le code de l'urbanisme, d'autre part, celles déjà insérées dans le code forestier. Ces textes ne sont dès lors pas repris. De la même façon, la forêt ne fait pas l'objet d'un traitement particulier eu égard à l'existence du code forestier.

Le titre Ier porte sur l'inventaire et la mise en valeur du patrimoine naturel. Le titre III reprend les dispositions relatives aux parcs et réserves, dont la plupart étaient codifiées dans le livre II nouveau du code rural. Le titre IV, relatif aux sites, codifie la loi du 2 mai 1930, laquelle sera abrogée. Le titre V est consacré aux paysages, avec notamment la codification de l'article 1er de la loi no 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages, et le titre VI a pour objet l'accès à la nature, avec les dispositions relatives aux itinéraires de randonnées et à la circulation motorisée.

La loi no 99-533 du 25 juin 1999 sur l'aménagement et le développement durable du territoire, non codifiée, comporte des dispositions intéressantes pour les parcs naturels régionaux, qui font l'objet d'une mention au chapitre III du titre III. De même, la loi no 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et la promotion des activités physiques et sportives, telle que modifiée le 6 juillet 2000, comporte désormais plusieurs dispositions sur les sports de pleine nature importantes pour le droit de la protection de la nature (art. 19, 33 et 50-2) ; un article de renvoi a de ce fait été introduit au chapitre IV du titre VI.

Le livre IV reprend en premier lieu toutes les dispositions du livre II du code rural relatives à la préservation du patrimoine biologique, à la chasse et à la pêche en eau douce. L'architecture d'ensemble qui existait dans le code rural a été maintenue.

S'agissant de la protection de l'animal, l'approche du code de l'environnement est celle de la protection de l'espèce et non de la protection de l'animal en tant qu'« être sensible », au sens de l'article 9 de la loi no 76-629 du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature, lequel, avec l'article 10 de cette loi, est désormais codifié dans le livre II du code rural issu de la présente ordonnance.

La loi d'orientation agricole no 99-574 du 9 juillet 1999 a modifié divers articles du code et introduit en particulier une nouvelle action de surveillance biologique du territoire en matière de semences génétiquement modifiées.

La loi no 2000-698 du 26 juillet 2000 relative à la chasse, qui a profondément remanié les dispositions du code rural en matière de chasse, est codifiée au titre II de ce livre.

Le livre V traite de la « Prévention des pollutions, des risques et des nuisances ». Il codifie plusieurs grandes lois sur les installations classées pour la protection de l'environnement, le contrôle des produits chimiques, les organismes génétiquement modifiés, l'élimination des déchets, la gestion des déchets radioactifs, la sécurité civile et les risques majeurs (pour partie) et la lutte contre le bruit.

Compte tenu du volume considérable et sans cesse croissant de la matière codifiée ici, le plan du livre V de 1998 a été réorganisé en huit titres au lieu de trois, les chapitres précédents étant érigés en titres. Cela permet une numérotation plus simple et des subdivisions moins détaillées.

Le titre Ier correspond désormais aux seules dispositions de la loi no 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, qui constitue le coeur du dispositif légal de prévention des risques et des pollutions engendrés par les activités industrielles.

Le titre II codifie la loi no 77-771 du 12 juillet 1977 sur le contrôle des produits chimiques, dont il reprend le titre ; le titre III codifie la loi sur les organismes génétiquement modifiés.

Le titre IV codifie la loi no 75-633 du 15 juillet 1975 sur l'élimination des déchets et la récupération des matériaux, ainsi que la loi no 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs (dite « loi Bataille »).

Le titre V regroupe quelques dispositions transversales au champ de ces textes.

Le titre VI est consacré à la « Prévention des risques naturels ». Dans ce domaine, le champ du code a été circonscrit aux mesures de prévention : mesures de sauvegarde des populations menacées par certains risques naturels majeurs, plans de prévention des risques naturels prévisibles, dispositions diverses de prévention, à l'exclusion donc de tout ce qui relève de la sécurité civile.

Le titre VII, intitulé : « Prévention des nuisances acoustiques et visuelles », contient principalement les dispositions de la loi no 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit. Seule une partie de la législation sur le bruit figure au code de l'environnement, compte tenu de la multiplicité des sources de bruit. S'agissant en particulier du bruit des avions, les attributions des commissions consultatives de l'environnement sont codifiées ici, le reste de la législation concernant l'environnement sonore des aérodromes figurant soit au code de l'aviation civile avec les articles issus de la loi no 99-588 du 12 juillet 1999 relative à l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, soit au chapitre VII du titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme.

S'agissant des nuisances visuelles, les règles issues de la loi no 95-101 du 2 février 1995 en matière de lignes électriques ou téléphoniques aériennes sont ici codifiées.

Les dispositions de la loi du 29 décembre 1979 précitée sont désormais pleinement codifiées dans un titre VIII « Protection du cadre de vie ». Son application se rattache en effet depuis 1996 aux préoccupations de préservation de l'environnement urbain et paysager.

Le livre VI réunit les dispositions applicables à la Nouvelle-Calédonie, aux territoires d'outre-mer et à Mayotte. Le principe de codification à droit constant subit traditionnellement sur ce point une exception, la codification étant l'occasion de procéder aux ajustements nécessaires, comme cela est expressément prévu par la loi d'habilitation. Il n'a été fait qu'un usage très limité de cette faculté car la protection de l'environnement est une compétence reconnue des territoires à laquelle il ne peut être porté atteinte.

La principale extension concerne le régime d'agrément des associations leur reconnaissant intérêt pour agir devant les juridictions, établi en dernier lieu par la loi du 2 février 1995 précitée rendu applicable à la Nouvelle-Calédonie et à tous les territoires d'outre-mer dans le cadre de la présente codification, après consultation statutaire des assemblées territoriales.

Les statuts respectifs des différents territoires d'outre-mer ne cessant de se différencier, ce livre a été réorganisé autour d'un titre distinct par territoire ou collectivité, ce qui le rend plus lisible et adaptable à toutes modifications ultérieures.

S'agissant des territoires de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française, qui sont compétents en matière d'environnement, seules les dispositions relevant du droit maritime, et relatives à la responsabilité civile et pénale des propriétaires de navires dans les cas de pollution par les rejets de navires, ainsi qu'à l'immersion de déchets et à l'incinération en mer, sont applicables. Toutefois, dans les eaux territoriales, ces lois entrent désormais dans le domaine de compétence de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française, qui peuvent y apporter des modifications, ce qui explique la restriction apportée aux articles L. 612-1 et L. 622-1. Il en est de même pour les îles Wallis et Futuna, auxquelles sont de plus applicables une série de dispositions issues du code de la santé publique qui permettent une large protection de l'environnement.

Dans le cas des Terres australes et antarctiques françaises, s'appliquent également les dispositions relatives aux études d'impact ainsi que celles relatives à la préservation du patrimoine biologique.

C'est seulement dans le cas de la collectivité locale de Mayotte, qui a un régime d'autonomie plus limité que les territoires, qu'ont été rendus applicables avec certaines adaptations, par une ordonnance antérieure au code, les principes généraux du droit de l'environnement, le régime général de l'eau, les dispositions spéciales aux eaux marines et aux voies ouvertes à la navigation maritime, les règles propres aux parcs et réserves, à la protection de la faune et de la flore, à la chasse, à la pêche, aux installations classées, aux déchets (à l'exclusion des dispositions codifiées de la loi no 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs) et aux plans de prévention des risques naturels prévisibles en matière de zones inondables. S'agissant du droit de la chasse, déjà largement applicable, il a été mis en conformité avec la nouvelle loi du 26 juillet 2000 précitée.

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Le présent projet d'ordonnance, auquel est annexé le projet de code, comprend quatorze articles.

L'article 1er du projet d'ordonnance procède à la codification des dispositions contenues dans la partie Législative du code de l'environnement, annexée à l'ordonnance.

L'article 2 prévoit la substitution aux références faites aux dispositions abrogées des références aux dispositions qui les remplacent.

L'article 3 précise que les dispositions de la partie Législative du code de l'environnement qui citent en les reproduisant des articles d'autres codes ou lois sont de plein droit modifiées par l'effet des modifications ultérieures de ces articles.

La loi relative à la chasse comporte un article, codifié en L. 429-7, qui fait référence à un article de la partie Réglementaire du code rural ; le II de cet article permet de corriger cette référence.

L'article 4 a pour objet d'opérer une continuité dans l'application de textes pris pour l'application de deux lois auxquelles se sont substituées deux lois codifiées dans le projet :

- la référence au titre Ier du livre V du code de l'environnement relatif aux installations classées est substituée à la référence à la loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes, dans tous les textes contenant une telle disposition ;

- la référence à la sous-section relative aux dispositions répressives relatives aux rejets polluants des navires, dans laquelle sont codifiées les dispositions de la loi no 83-583 du 5 juillet 1983 réprimant la pollution par les navires, est substituée à la référence à la loi no 64-1131 du 26 décembre 1964 réprimant la pollution des eaux de la mer par les hydrocarbures, dans tous les textes contenant une telle disposition.

L'article 5 porte abrogation des dispositions législatives qui sont proposées à la présente codification (I). Aux 7o, 10o, 11o et 18o, les lois relatives au milieu marin mentionnées ne sont ni codifiées ni abrogées en ce qui concerne les eaux territoriales de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française, où elles demeurent en vigueur, mais peuvent être affectées par les compétences dévolues par leur statut aux autorités de ces deux territoires.

Il reporte jusqu'à la publication de la partie Réglementaire du code de l'environnement l'abrogation de quelques mots dans les articles de lois codifiées qui sont transférés dans cette partie Réglementaire (II). Il reporte l'abrogation de dispositions pénales contraventionnelles figurant dans la partie Législative du livre II du code rural et codifiées au livre IV du code de l'environnement jusqu'à leur incorporation dans la partie Réglementaire de ce même livre (III).

Enfin, cet article prend acte de l'abrogation implicite d'un article du code rural et de deux lois devenues caduques et non reprises dans le code de l'environnement (IV). Cela concerne, d'une part, l'article L. 242-18 considéré comme abrogé par le Conseil d'Etat et, d'autre part, les lois des 13 septembre et 1er octobre 1940 dont les dispositifs ont été remplacés par un dispositif fondé sur l'article 9 de la loi no 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux qui est codifiée par la présente ordonnance.

L'article 6 opère des rectifications rédactionnelles dans deux lois dont certains articles n'ont pas été codifiés :

- à l'article 33 de la loi no 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l'exploration du plateau continental et à l'exploitation de ses ressources naturelles, suppression de la référence aux articles 28 à 28-3 de cette loi, ces articles ayant été codifiés dans le code de l'environnement ;

- de même, au deuxième alinéa de l'article 45 de la loi no 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, suppression de la référence du II de l'article 13 de cette loi, codifié dans le code de l'environnement.

L'article 7 réécrit l'article 2 de la loi no 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, qui demeure non codifié. Il précise que c'est désormais dans le code de l'environnement que sont définies les communes littorales auxquelles s'appliquent les articles non codifiés subsistant de cette loi.

L'article 8 modifie les articles L. 8 B et L. 8 C du code de la route pour supprimer de manière explicite la date d'entrée en vigueur des mesures prévues à ces articles et corriger une référence d'alinéa.

L'article 9 assure la transformation de l'article L. 173-3 du code de la voirie routière en article suiveur du code de l'environnement.

L'article 10 apporte quelques modifications limitées à des articles du code de la santé publique relatives à la protection de la santé et l'environnement, pour assurer la cohérence de certaines références croisées entre ces deux codes.

L'article 11 assure le transfert du livre IX (partie Législative) du code rural au livre II (partie Législative) de ce même code avec toutes les conséquences qui en découlent, le livre II ayant été libéré du fait de la réalisation du code de l'environnement.

L'article 12 prépare la mise à jour du code de l'environnement au regard des modifications qui y sont apportées par la loi no 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, laquelle n'entrera en vigueur que le 1er janvier 2001.

L'article 13 rend le code de l'environnement applicable à la Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les territoires des îles Wallis et Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte, dans les limites prévues au livre VI du code annexé. Il convient de préciser également que le code, comme toute loi française, est applicable dans les îles Eparses et à Clipperton sans mention particulière.

Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.

Veuillez agréer, monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.