VIII. - Sur la conformité du titre V de la loi

aux règles régissant l'exercice du droit d'amendement

A. - Le titre V de la loi déférée comporte un certain nombre de dispositions se rattachant, comme l'indique son intitulé, à la « modernisation sanitaire et sociale ».

Plusieurs de ces dispositions figuraient dans le projet de loi initialement déposé, dans ce qui en constituait alors le titre IV. D'autres ont été ajoutées par voie d'amendement, au cours des débats devant le Parlement.

Selon les auteurs de la saisine, le législateur aurait, ce faisant, méconnu les limites inhérentes au droit d'amendement.

A leurs yeux, le titre V apparaîtrait, dans son ensemble, « comme un véritable projet de loi adopté en totale contradiction avec les règles, tant de présentation que d'examen des projets de loi ordinaires ».

B. - Ces critiques ne sont pas fondées.

1. Contrairement à ce que semblent considérer les auteurs du recours, aucun obstacle constitutionnel ne s'oppose à l'insertion, dans un projet de loi ayant principalement pour objet la création d'une couverture maladie universelle, de dispositions diverses ayant un objet différent, dès lors que celles-ci figuraient dans le projet de loi initial, ou y ont été ajoutées par voie de lettre rectificative. En effet, il n'existe pas de règle constitutionnelle qui imposerait une « unité d'objet » à un texte de forme législative.

C'est donc, en tout état de cause, à tort que les requérants englobent dans leur critique du titre V les articles 35, 36, 37, 39, 40 et 41 qui figuraient dans le projet initial.

En revanche, il est exact que les modifications apportées au titre IV, devenu V, du projet de loi, qu'elles soient d'origine parlementaire ou gouvernementale, n'ont pu y être régulièrement insérées au cours de la discussion parlementaire qu'à la condition de ne pas excéder les limites du droit d'amendement, telles qu'elles sont fixées par la jurisprudence issue des articles 39 et 44 de la Constitution.

Il en résulte, d'une part, que les articles issus d'amendements ne doivent pas être dépourvus de tout lien avec les autres dispositions de la loi (no 85-191 DC du 10 juillet 1985 ; no 90-287 DC du 16 janvier 1991, à propos d'une loi portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales qui comportait un titre III intitulé « dispositions diverses »), d'autre part, que ces adjonctions ou modifications ne sauraient, en outre, dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes au droit d'amendement (no 86-225 DC du 23 janvier 1987).

C'est donc dans ce cadre général que le droit d'amendement garanti par l'article 44 de la Constitution s'exerce librement, au cours de chacune des lectures précédant la réunion éventuelle de la commission mixte paritaire. Ce cadre n'a pas été modifié par la jurisprudence issue de la décision no 98-402 DC du 25 juin 1998 : la portée de cette nouvelle jurisprudence est, en effet, strictement limitée au cas, tout à fait spécifique, des dispositions introduites en nouvelle lecture après l'intervention de cette commission.

2. Au regard des critères définis, dans une hypothèse très voisine, par la décision précitée du 16 janvier 1991 - et si l'on met à part l'article 42 introduit après la réunion de la commission mixte paritaire -, les dispositions contestées doivent être considérées comme régulièrement adoptées, dès lors qu'elles ne sont pas sans lien avec celles qui figuraient dans le projet de loi et que leur objet et leur portée sont bien circonscrits.

Il faut en effet partir du projet initial. Tel qu'il a été examiné par le Conseil d'Etat le 25 février 1999 puis adopté en conseil des ministres le 3 mars et déposé le même jour à l'Assemblée nationale, le texte comportait plusieurs séries de dispositions :

- au titre Ier, figuraient celles relatives à la généralisation de l'assurance maladie, aux transferts financiers en découlant, notamment au regard des compétences des collectivités locales en matière d'action sociale, et au mode de recouvrement des créances de la sécurité sociale ;

- le titre II définissait l'accès à la couverture complémentaire et le financement de celle-ci et comportait, en outre, des dispositions relatives à la fixation du prix de certains actes ou biens médicaux ;

- le titre III insérait dans le code de la famille et de l'aide sociale des dispositions concernant l'aide médicale de l'Etat ;

- le titre IV comportant diverses dispositions se rattachant à la modernisation sanitaire et sociale et concernant, respectivement, le dépistage de certaines maladies, le volet de santé de la carte d'assuré social, les règles régissant l'activité d'infirmier de secteur psychiatrique, les relations conventionnelles entre les pharmaciens et les caisses d'assurance maladie, la validation de certains actes pris en application de conventions médicales et les modalités d'accès à certaines données de santé à caractère personnel ;

- enfin le titre V précisait l'entrée en vigueur du texte.

Au regard du raisonnement retenu par le Conseil constitutionnel dans une hypothèse similaire, dans sa décision du 16 janvier 1991, il était donc loisible aux parlementaires et au Gouvernement d'apporter au texte des modifications ou adjonctions portant, comme le projet, sur la sécurité sociale, et notamment l'assurance-maladie, sur l'action sociale et sur la santé publique, notamment les professions de santé et le personnel hospitalier, l'organisation sanitaire, enfin l'information et la protection des données personnelles en matière de santé.

Tel est bien l'objet des articles suivants, introduits par voie d'amendement dans le titre IV devenu V :

- se rattachent à la sécurité sociale les articles : 52 relatif aux ressources de la mutualité sociale agricole, 63 relatif à l'organisation des caisses mutuelles régionales, 64 concernant l'assurance maladie des travailleurs non salariés et 71 sur le régime de protection sociale des cultes ;

- a trait à l'action sociale l'article 58 relatif au financement des institutions sociales ;

- enfin les autres articles concernent la santé publique, et plus particulièrement les professions de santé (art. 54, 56, 57, 60, 61, 66 et 70), le personnel hospitalier (art. 38 et 59), l'organisation sanitaire (art. 44 à 51, 53, 55, 65, 67, 68 et 69) et l'information en matière de santé (art. 43 et 62).

En définitive, le Gouvernement considère que le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter l'ensemble des moyens soulevés par les auteurs du recours.