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Avis

JORF n°143 du 22 juin 2001

Corse - DOM

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Vous pouvez consulter le tableau dans le JO

n° 143 du 22/06/2001 page 9932 à 9960

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Que la production éolienne soit comparée au nucléaire ou au gaz, le tarif proposé pour la métropole continentale est très supérieur à la somme des coûts et des externalités environnementales évités.

En ce qui concerne les autres objectifs mentionnés à l'article 1er de la loi, le Gouvernement indique, dans l'exposé des motifs transmis à la CRE, qu'il retient principalement l'objectif de maîtrise des choix technologiques d'avenir pour la filière éolienne. Or, celle-ci est aujourd'hui mature en Europe, avec une technologie largement maîtrisée. De plus, il est à prévoir que la majeure partie des investissements profitera aux fabricants étrangers, les producteurs français n'étant probablement pas en mesure de suivre l'augmentation brutale de la demande entraînée par la mise en place du tarif. Le tarif exclut, par ailleurs, que la filière parvienne à la compétitivité dans les dix ans à venir, dans la mesure où la dégressivité de 3,3 % par an appliquée à un niveau moyen de 70 Euro/MWh aboutit à 50 Euro/MWh en 2012, encore très au-dessus des prix moyens de l'électricité pour une production en base (de l'ordre de 20 à 25 Euro/MWh).

Au total, on ne voit pas comment le tarif proposé pourrait permettre à la France de maîtriser des choix technologiques d'avenir, et il apparaît que le niveau de ce tarif ne peut pas être justifié par une valorisation de cet objectif.

2.2. En Corse et dans les DOM, le tarif moyen proposé est, en revanche, couvert par la somme des coûts et des externalités environnementales évités. Il s'agit de territoires où les énergies renouvables pourraient être rentables, si les prix de vente de l'électricité distribuée étaient conformes aux coûts. Ce n'est pas le cas, du fait de la péréquation des prix avec ceux de la métropole.

  1. Comparaison du tarif d'achat avec les coûts de production de l'électricité éolienne et analyse des modalités techniques.

3.1. Les auditions menées par la CRE ont montré que les coûts d'investissement indiqués par les différents acteurs concernés se situent entre 838 Euro/kW et 1 143 Euro/kW (soit entre 5 500 FF/kW et 7 500 FF/kW), et les coûts de fonctionnement annuels entre 2 et 3,5 % des coûts d'investissement.

Les couples de valeurs 915 Euro/kW et 23 Euro/kW, correspondant à 6 000 FF/kW et 150 FF/kW, d'une part, et 1 067 Euro/kW et 38 Euro/kW, correspondant à 7 000 FF/kW et 250 FF/kW, d'autre part, ont été retenus pour comparer le tarif proposé (hors bonification prévue pour les 1 500 premiers MW) aux coûts de production calculés sur la base d'un taux d'actualisation de 10 % :

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n° 143 du 22/06/2001 page 9932 à 9960

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Le tarif proposé est très nettement supérieur aux coûts de revient de la filière, quelle que soit l'hypothèse retenue.

3.2. Pour évaluer la rentabilité des projets éoliens, les valeurs respectives de 1 067 Euro/kW (7 000FF/kW) pour les coûts d'investissement, et 38 /kW (250 FF/kW) pour les charges annuelles d'exploitation ont été retenues ; elles correspondent approximativement aux moyennes constatées dans le cadre des projets Eole 2005 (programme d'appels d'offres antérieur à la loi du 10 février 2000, mené par EDF à la demande des pouvoirs publics), mais sont nettement supérieures aux chiffres observés dans les pays européens où la filière éolienne est la plus développée. Ces valeurs constituent donc des bornes supérieures pour l'estimation des coûts moyens des projets éoliens dans les prochaines années.

La courbe suivante donne, sur la base du tarif d'achat proposé (hors bonification prévue pour les premiers 1 500 MW), le rendement annuel (TRI), après impôts, des fonds propres investis dans un projet éolien en fonction de la qualité du site.

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n° 143 du 22/06/2001 page 9932 à 9960

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Les rentabilités annuelles sont croissantes avec la qualité du site, ce qui est logique, mais, surtout, elles sont très élevées. Les sites correctement ou bien ventés, c'est-à-dire à partir de 2 600 heures, se voient offrir des rentabilités annuelles après impôts de plus de 20 % par an, tout à fait excessives s'agissant de taux moyens sur quinze ans sans risque de défaillance de l'acheteur. Dans le même temps, les éoliennes implantées sur des sites peu ventés se voient offrir une rentabilité acceptable, pouvant même devenir forte car les coûts d'investissement et d'exploitation pour ces sites sont, souvent, plus faibles que pour les sites très ventés.

3.3. Le tarif proposé est, par ailleurs, très supérieur au prix moyen révélé par l'appel d'offres organisé lors de la dernière tranche d'Eole 2005, soit 48 Euro/MWh pour l'ensemble des 24 projets retenus, qui ont une durée de fonctionnement moyenne de 2 900 heures. Ces mêmes projets recevraient, avec le tarif proposé, 65 Euro/MWh, ce qui aurait pour conséquence un surcoût global d'environ 170 millions d'euros sur quinze ans par rapport aux rémunérations demandées initialement par ces producteurs.

De même, les évaluations disponibles à l'étranger se situent, dans l'ensemble, au-dessous de 53 Euro/MWh pour des sites correctement ventés (à l'exception de l'Allemagne mais ce pays dispose d'un potentiel éolien assez faible et a choisi d'équiper des sites considérés en France comme mauvais, jusqu'à 1 500 heures de fonctionnement annuel). Par exemple, une étude récente (janvier 2001) de l'OCDE sur le Danemark évalue le coût de production éolien dans ce pays à 43 Euro/MWh.

L'ensemble des données qui précèdent conduit la CRE à considérer que le tarif proposé est bien trop élevé (d'au moins 15 Euro/MWh) si on le compare aux coûts de la filière éolienne.

3.4. Les conditions plus favorables offertes à la première tranche de 1 500 MW, principal élément de la saisine modificative du 28 mai 2001, n'ont pas de justification technique ni de lien avec les coûts ou externalités évités et ont pour seul effet d'assurer une rémunération encore plus avantageuse aux producteurs éoliens, particulièrement à ceux ayant déjà des projets avancés et qui vont ainsi bénéficier d'un effet d'aubaine. Les rentabilités annuelles après impôts sont améliorées de 2 % en moyenne (alors qu'elles sont déjà supérieures à 20 % pour les sites à partir de 2 600 heures), pour un surcoût supplémentaire d'environ 300 millions d'euros sur dix ans.

La CRE s'interroge donc sur la réelle justification de cette disposition coûteuse, introduite tardivement.

3.5. Le tarif proposé est également fortement critiquable dans certaines de ses modalités techniques.

3.5.1. Un calcul simple montre que les opérateurs ont intérêt à minimiser volontairement leur production, dans les premières années, pour bénéficier d'un meilleur tarif les dix années suivantes. Un kWh non produit la cinquième année est ainsi un investissement pouvant rapporter jusqu'à 22 % par an pendant dix ans.

3.5.2. Le tarif de 44,2 Euro/MWh offert au bout de quinze ans est trop élevé pour des installations déjà amorties, les charges d'exploitation s'élevant au maximum à environ 15 Euro/MWh. De plus, ce tarif n'est pas concerné par la dégressivité et se trouvera supérieur au tarif offert à certaines installations neuves.

3.5.3. Les modalités d'indexation (coefficients K et L censés refléter les conditions d'évolution des coûts des projets) sont très favorables aux producteurs et, de plus, mal définies :

- le coefficient K, qui doit refléter l'évolution de l'ensemble des coûts d'investissement et d'exploitation et s'applique au tarif pour les nouveaux contrats, contient une proportion de 50 % relative aux coûts de la main-d'oeuvre en France, alors que les coûts d'un projet éolien sont déterminés principalement par l'achat de la turbine, fabriquée, dans la plupart des cas, à l'étranger et dont les coûts sont orientés à la baisse. Au niveau actuel d'inflation, la dégressivité annuelle sera limitée à environ 1 % par an ;

- l'absence de dégressivité en 2002, alors que le coefficient K s'appliquera, entraînera pour cette année une hausse du tarif et signifie que tous les producteurs auront intérêt à attendre le 1er janvier 2002 pour faire leur demande ;

- le coefficient L, qui doit refléter l'évolution des charges d'exploitation et s'applique à la rémunération offerte pendant le contrat de quinze ans, comprend une part fixe de seulement 40 % alors que la proportion des coûts fixes dans le coût de production de l'électricité éolienne est d'environ 75 %. De plus, ce coefficient devrait être calculé à partir d'une référence datée de la signature du contrat, la rédaction actuelle implique que les futurs projets bénéficieront d'une double indexation K + L.

3.5.4. Par ailleurs, les conditions contractuelles de l'accès au réseau des producteurs bénéficiant de l'obligation d'achat ne sont pas évoquées dans le projet d'arrêté. Il serait pourtant logique de prévoir que tout éventuel timbre d'injection que devrait supporter le producteur lui sera intégralement compensé par l'acheteur, qui seul peut le répercuter sur ses clients.

3.5.5. Enfin, le plafond de 12 MW de puissance installée prévu par le décret du 6 décembre 2000 risque d'être contourné par les opérateurs, car aucune disposition n'interdit de scinder un gros projet en plusieurs projets respectant le plafond.

3.6. Le tarif pour la Corse et les DOM comprend une prime par rapport au continent d'environ 12 Euro/MWh. Du point de vue de l'analyse de la rentabilité des projets éoliens, cette prime, censée compenser les surcoûts inhérents à ces zones, s'ajoute, pour les DOM, à plusieurs dispositifs fiscaux également conçus pour prendre en compte les spécificités de ces zones. Le cumul de la prime et de ces dispositifs fiscaux pourrait donc conduire à des rentabilités très élevées.

  1. Conséquences du tarif proposé.

Le Gouvernement a annoncé qu'il prévoyait 5 000 MW installés en 2010. De son côté, l'ADEME en annonce 10 000, et certains acteurs de la filière éolienne jusqu'à 12 000.

Les figures suivantes présentent, sur la base du tarif proposé, une estimation des surcoûts annuels en euros constants 2001 pour 5 000 MW et 12 000 MW installés en 2010.

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n° 143 du 22/06/2001 page 9932 à 9960

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Le surcoût cumulé est compris entre 7 et 11 milliards d'euros pour 5 000 MW installés en 2010, selon que l'on se fonde sur la référence gaz ou nucléaire. Il est compris entre 17 et 26 milliards d'euros pour 12 000 MW installés (soit entre 112 et 170 milliards de francs).

Pour 12 000 MW installés, le surcoût sur le prix du MWh consommé en France augmentera progressivement jusqu'à 2,5 Euro en 2012 et dépassera 1,5 Euro (équivalent à 1 cF/kWh) pendant vingt ans, si la référence retenue est le cycle combiné au gaz. Il augmentera progressivement jusqu'à 4 Euro en 2012 et dépassera 3 Euro (équivalent à 2 cF/kWh, soit 3 % du prix pour les particuliers et près de 15 % pour les industriels) pendant dix ans, si la référence retenue est le nucléaire.

Si l'on souhaite approcher au plus près la valeur des surcoûts pour l'économie française, il faut prendre en considération le fait que la production d'électricité nationale restera dominée par le nucléaire dans les quinze prochaines années, et que la construction de centrales au gaz à grande échelle est très peu probable dans cette période.

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n° 143 du 22/06/2001 page 9932 à 9960

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Compte tenu du très important potentiel éolien français et du tarif proposé, les seules limites au développement de la filière seront les difficultés d'acceptation de l'éolien par les populations concernées et la capacité des réseaux à évacuer l'électricité produite.

Les sites éoliens les plus recherchés sont, le plus souvent, situés dans des zones éloignées des centres de consommation, où les réseaux ne sont pas conçus pour évacuer des puissances importantes et devront être renforcés par les gestionnaires de réseaux, ce qui ajoutera au surcoût global supporté par les consommateurs d'électricité.

Un système d'appel d'offres permettrait à la fois de limiter les coûts et de maîtriser les quantités installées, au besoin avec une déclinaison régionale pour éviter une trop grande concentration des projets.

  1. Avis de la CRE.

5.1. Que les kWh éoliens se substituent à des kWh nucléaires ou à des kWh issus de centrales à cycle combiné au gaz, le tarif d'achat proposé est très supérieur à la somme des coûts et externalités environnementales évités, ainsi que des autres effets positifs supposés de la production éolienne.

5.2. Le tarif proposé se situe également très au-dessus de toutes les estimations raisonnables des coûts de revient de la filière éolienne. Le développement de la spéculation liée aux réservations de site depuis l'annonce de ce tarif est d'ailleurs le révélateur de rentabilités tout à fait excessives : plus de 20 % par an après impôts, garantis sur 15 ans, même pour des sites moyennement ventés.

A ce niveau de rentabilité, toute subvention publique supplémentaire est à proscrire, et les projets déjà lancés qui demandent à bénéficier du nouveau tarif devraient rembourser les subventions déjà perçues.

5.3. Dans ces conditions, la CRE recommande au gouvernement de mettre en oeuvre le plus rapidement possible la procédure d'appel d'offres prévue par la loi du 10 février 2000 pour révéler le juste prix à payer et éviter les difficultés liées à un prix administré. Dans l'intervalle, il conviendrait, à tout le moins, de diminuer le tarif offert dans les cinq premières années de 15 Euro/MWh, et de plafonner la rémunération octroyée à partir de la sixième année à 60 Euro/MWh pour les sites à moins de 2 400 heures de production annuelle, qui pourront éventuellement être soutenus plus tard, une fois que les sites moins coûteux auront été équipés et que la filière éolienne aura réduit ses coûts.

En outre, la tranche bonifiée de 1 500 MW devrait être supprimée et l'accès au tarif d'achat proposé devrait être borné dans le temps.

5.4. Pour une quantité installée de 5 000 MW en 2010, annoncée par le gouvernement, le coût total cumulé à la charge des consommateurs d'électricité serait dans le meilleur des cas de l'ordre de 7 milliards d'euros, soit 46 milliards de francs. Si 12 000 MW sont installés, comme annoncé par certains professionnels de la filière éolienne, ce surcoût approchera 17 milliards d'euros, soit 111 milliards de francs, et atteindrait 26 milliards d'euros, soit 170 milliards de francs (avec une pointe à 1,5 milliard d'euros, soit 10 milliards de francs, en 2012), si l'on considérait que l'éolien se substitue à du nucléaire. La hausse correspondante sur le prix de l'électricité consommée en France pourrait représenter plus de 3 Euro/MWh (soit 2 cF par kWh) en 2010, soit environ 15 % du prix de l'électricité pour les plus gros consommateurs industriels, et 3 % pour les particuliers.

On ne peut que s'inquiéter de ces hausses non maîtrisées du prix de l'électricité, qui pourraient plus que compenser les effets bénéfiques de la concurrence. En tout état de cause, si le gouvernement devait maintenir ces tarifs, la CRE rappelle son souhait de voir figurer explicitement les surcoûts correspondants sur les factures des consommateurs d'électricité.

5.5. Du fait des caractéristiques de la production électrique française, le développement de la production éolienne ne contribuera quasiment pas, dans les 15 prochaines années, à la réduction des émissions françaises de gaz à effet de serre, ni à l'amélioration de la qualité de l'air.

De même, les investissements importants à réaliser ne bénéficieront que marginalement aux acteurs industriels français, qui ne pourront faire face à l'afflux immédiat des demandes, alors qu'un développement maîtrisé dans le temps leur aurait permis de mieux s'adapter. Ainsi, le nombre d'emplois créés en France sera très faible.

5.6. S'agissant de la Corse et des DOM où, du fait de la petite taille et de l'isolement des systèmes électriques, une bonne partie de la production d'électricité est assurée par des centrales au charbon et au fuel de faible puissance, relativement coûteuses et polluantes, le développement de la production éolienne pourrait représenter une économie dès aujourd'hui en réduisant le coût de la péréquation tarifaire dans ces zones.

La CRE juge regrettable que le niveau exagérément élevé du tarif, qui s'ajoute aux dispositifs fiscaux favorables existants, annule, et au-delà, les gains que la collectivité devrait retirer du développement de l'énergie éolienne dans ces zones.

5.7. La CRE recommande que ce dispositif ne soit mis en oeuvre qu'après notification préalable et accord de la Commission européenne, conformément à la réglementation communautaire sur les aides d'Etat, afin de n'exposer les producteurs à aucun risque de ce point de vue.

5.8. Au vu de l'ensemble des éléments qui précèdent, la CRE considère que le tarif proposé entraîne des rentes indues aux producteurs éoliens qui se traduiront par une augmentation significative des prix de l'électricité en France, et représente un moyen exagérément coûteux pour la collectivité d'atteindre l'objectif de développement de la filière que s'est fixé le Gouvernement. Elle émet, en conséquence, un avis défavorable sur ce projet d'arrêté.

Fait à Paris, le 5 juin 2001.

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Que la production éolienne soit comparée au nucléaire ou au gaz, le tarif proposé pour la métropole continentale est très supérieur à la somme des coûts et des externalités environnementales évités.

En ce qui concerne les autres objectifs mentionnés à l'article 1er de la loi, le Gouvernement indique, dans l'exposé des motifs transmis à la CRE, qu'il retient principalement l'objectif de maîtrise des choix technologiques d'avenir pour la filière éolienne. Or, celle-ci est aujourd'hui mature en Europe, avec une technologie largement maîtrisée. De plus, il est à prévoir que la majeure partie des investissements profitera aux fabricants étrangers, les producteurs français n'étant probablement pas en mesure de suivre l'augmentation brutale de la demande entraînée par la mise en place du tarif. Le tarif exclut, par ailleurs, que la filière parvienne à la compétitivité dans les dix ans à venir, dans la mesure où la dégressivité de 3,3 % par an appliquée à un niveau moyen de 70 Euro/MWh aboutit à 50 Euro/MWh en 2012, encore très au-dessus des prix moyens de l'électricité pour une production en base (de l'ordre de 20 à 25 Euro/MWh).

Au total, on ne voit pas comment le tarif proposé pourrait permettre à la France de maîtriser des choix technologiques d'avenir, et il apparaît que le niveau de ce tarif ne peut pas être justifié par une valorisation de cet objectif.

2.2. En Corse et dans les DOM, le tarif moyen proposé est, en revanche, couvert par la somme des coûts et des externalités environnementales évités. Il s'agit de territoires où les énergies renouvables pourraient être rentables, si les prix de vente de l'électricité distribuée étaient conformes aux coûts. Ce n'est pas le cas, du fait de la péréquation des prix avec ceux de la métropole.

3. Comparaison du tarif d'achat avec les coûts de production de l'électricité éolienne et analyse des modalités techniques.

3.1. Les auditions menées par la CRE ont montré que les coûts d'investissement indiqués par les différents acteurs concernés se situent entre 838 Euro/kW et 1 143 Euro/kW (soit entre 5 500 FF/kW et 7 500 FF/kW), et les coûts de fonctionnement annuels entre 2 et 3,5 % des coûts d'investissement.

Les couples de valeurs 915 Euro/kW et 23 Euro/kW, correspondant à 6 000 FF/kW et 150 FF/kW, d'une part, et 1 067 Euro/kW et 38 Euro/kW, correspondant à 7 000 FF/kW et 250 FF/kW, d'autre part, ont été retenus pour comparer le tarif proposé (hors bonification prévue pour les 1 500 premiers MW) aux coûts de production calculés sur la base d'un taux d'actualisation de 10 % :

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Le tarif proposé est très nettement supérieur aux coûts de revient de la filière, quelle que soit l'hypothèse retenue.

3.2. Pour évaluer la rentabilité des projets éoliens, les valeurs respectives de 1 067 Euro/kW (7 000FF/kW) pour les coûts d'investissement, et 38 /kW (250 FF/kW) pour les charges annuelles d'exploitation ont été retenues ; elles correspondent approximativement aux moyennes constatées dans le cadre des projets Eole 2005 (programme d'appels d'offres antérieur à la loi du 10 février 2000, mené par EDF à la demande des pouvoirs publics), mais sont nettement supérieures aux chiffres observés dans les pays européens où la filière éolienne est la plus développée. Ces valeurs constituent donc des bornes supérieures pour l'estimation des coûts moyens des projets éoliens dans les prochaines années.

La courbe suivante donne, sur la base du tarif d'achat proposé (hors bonification prévue pour les premiers 1 500 MW), le rendement annuel (TRI), après impôts, des fonds propres investis dans un projet éolien en fonction de la qualité du site.

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Les rentabilités annuelles sont croissantes avec la qualité du site, ce qui est logique, mais, surtout, elles sont très élevées. Les sites correctement ou bien ventés, c'est-à-dire à partir de 2 600 heures, se voient offrir des rentabilités annuelles après impôts de plus de 20 % par an, tout à fait excessives s'agissant de taux moyens sur quinze ans sans risque de défaillance de l'acheteur. Dans le même temps, les éoliennes implantées sur des sites peu ventés se voient offrir une rentabilité acceptable, pouvant même devenir forte car les coûts d'investissement et d'exploitation pour ces sites sont, souvent, plus faibles que pour les sites très ventés.

3.3. Le tarif proposé est, par ailleurs, très supérieur au prix moyen révélé par l'appel d'offres organisé lors de la dernière tranche d'Eole 2005, soit 48 Euro/MWh pour l'ensemble des 24 projets retenus, qui ont une durée de fonctionnement moyenne de 2 900 heures. Ces mêmes projets recevraient, avec le tarif proposé, 65 Euro/MWh, ce qui aurait pour conséquence un surcoût global d'environ 170 millions d'euros sur quinze ans par rapport aux rémunérations demandées initialement par ces producteurs.

De même, les évaluations disponibles à l'étranger se situent, dans l'ensemble, au-dessous de 53 Euro/MWh pour des sites correctement ventés (à l'exception de l'Allemagne mais ce pays dispose d'un potentiel éolien assez faible et a choisi d'équiper des sites considérés en France comme mauvais, jusqu'à 1 500 heures de fonctionnement annuel). Par exemple, une étude récente (janvier 2001) de l'OCDE sur le Danemark évalue le coût de production éolien dans ce pays à 43 Euro/MWh.

L'ensemble des données qui précèdent conduit la CRE à considérer que le tarif proposé est bien trop élevé (d'au moins 15 Euro/MWh) si on le compare aux coûts de la filière éolienne.

3.4. Les conditions plus favorables offertes à la première tranche de 1 500 MW, principal élément de la saisine modificative du 28 mai 2001, n'ont pas de justification technique ni de lien avec les coûts ou externalités évités et ont pour seul effet d'assurer une rémunération encore plus avantageuse aux producteurs éoliens, particulièrement à ceux ayant déjà des projets avancés et qui vont ainsi bénéficier d'un effet d'aubaine. Les rentabilités annuelles après impôts sont améliorées de 2 % en moyenne (alors qu'elles sont déjà supérieures à 20 % pour les sites à partir de 2 600 heures), pour un surcoût supplémentaire d'environ 300 millions d'euros sur dix ans.

La CRE s'interroge donc sur la réelle justification de cette disposition coûteuse, introduite tardivement.

3.5. Le tarif proposé est également fortement critiquable dans certaines de ses modalités techniques.

3.5.1. Un calcul simple montre que les opérateurs ont intérêt à minimiser volontairement leur production, dans les premières années, pour bénéficier d'un meilleur tarif les dix années suivantes. Un kWh non produit la cinquième année est ainsi un investissement pouvant rapporter jusqu'à 22 % par an pendant dix ans.

3.5.2. Le tarif de 44,2 Euro/MWh offert au bout de quinze ans est trop élevé pour des installations déjà amorties, les charges d'exploitation s'élevant au maximum à environ 15 Euro/MWh. De plus, ce tarif n'est pas concerné par la dégressivité et se trouvera supérieur au tarif offert à certaines installations neuves.

3.5.3. Les modalités d'indexation (coefficients K et L censés refléter les conditions d'évolution des coûts des projets) sont très favorables aux producteurs et, de plus, mal définies :

- le coefficient K, qui doit refléter l'évolution de l'ensemble des coûts d'investissement et d'exploitation et s'applique au tarif pour les nouveaux contrats, contient une proportion de 50 % relative aux coûts de la main-d'oeuvre en France, alors que les coûts d'un projet éolien sont déterminés principalement par l'achat de la turbine, fabriquée, dans la plupart des cas, à l'étranger et dont les coûts sont orientés à la baisse. Au niveau actuel d'inflation, la dégressivité annuelle sera limitée à environ 1 % par an ;

- l'absence de dégressivité en 2002, alors que le coefficient K s'appliquera, entraînera pour cette année une hausse du tarif et signifie que tous les producteurs auront intérêt à attendre le 1er janvier 2002 pour faire leur demande ;

- le coefficient L, qui doit refléter l'évolution des charges d'exploitation et s'applique à la rémunération offerte pendant le contrat de quinze ans, comprend une part fixe de seulement 40 % alors que la proportion des coûts fixes dans le coût de production de l'électricité éolienne est d'environ 75 %. De plus, ce coefficient devrait être calculé à partir d'une référence datée de la signature du contrat, la rédaction actuelle implique que les futurs projets bénéficieront d'une double indexation K + L.

3.5.4. Par ailleurs, les conditions contractuelles de l'accès au réseau des producteurs bénéficiant de l'obligation d'achat ne sont pas évoquées dans le projet d'arrêté. Il serait pourtant logique de prévoir que tout éventuel timbre d'injection que devrait supporter le producteur lui sera intégralement compensé par l'acheteur, qui seul peut le répercuter sur ses clients.

3.5.5. Enfin, le plafond de 12 MW de puissance installée prévu par le décret du 6 décembre 2000 risque d'être contourné par les opérateurs, car aucune disposition n'interdit de scinder un gros projet en plusieurs projets respectant le plafond.

3.6. Le tarif pour la Corse et les DOM comprend une prime par rapport au continent d'environ 12 Euro/MWh. Du point de vue de l'analyse de la rentabilité des projets éoliens, cette prime, censée compenser les surcoûts inhérents à ces zones, s'ajoute, pour les DOM, à plusieurs dispositifs fiscaux également conçus pour prendre en compte les spécificités de ces zones. Le cumul de la prime et de ces dispositifs fiscaux pourrait donc conduire à des rentabilités très élevées.

4. Conséquences du tarif proposé.

Le Gouvernement a annoncé qu'il prévoyait 5 000 MW installés en 2010. De son côté, l'ADEME en annonce 10 000, et certains acteurs de la filière éolienne jusqu'à 12 000.

Les figures suivantes présentent, sur la base du tarif proposé, une estimation des surcoûts annuels en euros constants 2001 pour 5 000 MW et 12 000 MW installés en 2010.

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Le surcoût cumulé est compris entre 7 et 11 milliards d'euros pour 5 000 MW installés en 2010, selon que l'on se fonde sur la référence gaz ou nucléaire. Il est compris entre 17 et 26 milliards d'euros pour 12 000 MW installés (soit entre 112 et 170 milliards de francs).

Pour 12 000 MW installés, le surcoût sur le prix du MWh consommé en France augmentera progressivement jusqu'à 2,5 Euro en 2012 et dépassera 1,5 Euro (équivalent à 1 cF/kWh) pendant vingt ans, si la référence retenue est le cycle combiné au gaz. Il augmentera progressivement jusqu'à 4 Euro en 2012 et dépassera 3 Euro (équivalent à 2 cF/kWh, soit 3 % du prix pour les particuliers et près de 15 % pour les industriels) pendant dix ans, si la référence retenue est le nucléaire.

Si l'on souhaite approcher au plus près la valeur des surcoûts pour l'économie française, il faut prendre en considération le fait que la production d'électricité nationale restera dominée par le nucléaire dans les quinze prochaines années, et que la construction de centrales au gaz à grande échelle est très peu probable dans cette période.

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Compte tenu du très important potentiel éolien français et du tarif proposé, les seules limites au développement de la filière seront les difficultés d'acceptation de l'éolien par les populations concernées et la capacité des réseaux à évacuer l'électricité produite.

Les sites éoliens les plus recherchés sont, le plus souvent, situés dans des zones éloignées des centres de consommation, où les réseaux ne sont pas conçus pour évacuer des puissances importantes et devront être renforcés par les gestionnaires de réseaux, ce qui ajoutera au surcoût global supporté par les consommateurs d'électricité.

Un système d'appel d'offres permettrait à la fois de limiter les coûts et de maîtriser les quantités installées, au besoin avec une déclinaison régionale pour éviter une trop grande concentration des projets.

5. Avis de la CRE.

5.1. Que les kWh éoliens se substituent à des kWh nucléaires ou à des kWh issus de centrales à cycle combiné au gaz, le tarif d'achat proposé est très supérieur à la somme des coûts et externalités environnementales évités, ainsi que des autres effets positifs supposés de la production éolienne.

5.2. Le tarif proposé se situe également très au-dessus de toutes les estimations raisonnables des coûts de revient de la filière éolienne. Le développement de la spéculation liée aux réservations de site depuis l'annonce de ce tarif est d'ailleurs le révélateur de rentabilités tout à fait excessives : plus de 20 % par an après impôts, garantis sur 15 ans, même pour des sites moyennement ventés.

A ce niveau de rentabilité, toute subvention publique supplémentaire est à proscrire, et les projets déjà lancés qui demandent à bénéficier du nouveau tarif devraient rembourser les subventions déjà perçues.

5.3. Dans ces conditions, la CRE recommande au gouvernement de mettre en oeuvre le plus rapidement possible la procédure d'appel d'offres prévue par la loi du 10 février 2000 pour révéler le juste prix à payer et éviter les difficultés liées à un prix administré. Dans l'intervalle, il conviendrait, à tout le moins, de diminuer le tarif offert dans les cinq premières années de 15 Euro/MWh, et de plafonner la rémunération octroyée à partir de la sixième année à 60 Euro/MWh pour les sites à moins de 2 400 heures de production annuelle, qui pourront éventuellement être soutenus plus tard, une fois que les sites moins coûteux auront été équipés et que la filière éolienne aura réduit ses coûts.

En outre, la tranche bonifiée de 1 500 MW devrait être supprimée et l'accès au tarif d'achat proposé devrait être borné dans le temps.

5.4. Pour une quantité installée de 5 000 MW en 2010, annoncée par le gouvernement, le coût total cumulé à la charge des consommateurs d'électricité serait dans le meilleur des cas de l'ordre de 7 milliards d'euros, soit 46 milliards de francs. Si 12 000 MW sont installés, comme annoncé par certains professionnels de la filière éolienne, ce surcoût approchera 17 milliards d'euros, soit 111 milliards de francs, et atteindrait 26 milliards d'euros, soit 170 milliards de francs (avec une pointe à 1,5 milliard d'euros, soit 10 milliards de francs, en 2012), si l'on considérait que l'éolien se substitue à du nucléaire. La hausse correspondante sur le prix de l'électricité consommée en France pourrait représenter plus de 3 Euro/MWh (soit 2 cF par kWh) en 2010, soit environ 15 % du prix de l'électricité pour les plus gros consommateurs industriels, et 3 % pour les particuliers.

On ne peut que s'inquiéter de ces hausses non maîtrisées du prix de l'électricité, qui pourraient plus que compenser les effets bénéfiques de la concurrence. En tout état de cause, si le gouvernement devait maintenir ces tarifs, la CRE rappelle son souhait de voir figurer explicitement les surcoûts correspondants sur les factures des consommateurs d'électricité.

5.5. Du fait des caractéristiques de la production électrique française, le développement de la production éolienne ne contribuera quasiment pas, dans les 15 prochaines années, à la réduction des émissions françaises de gaz à effet de serre, ni à l'amélioration de la qualité de l'air.

De même, les investissements importants à réaliser ne bénéficieront que marginalement aux acteurs industriels français, qui ne pourront faire face à l'afflux immédiat des demandes, alors qu'un développement maîtrisé dans le temps leur aurait permis de mieux s'adapter. Ainsi, le nombre d'emplois créés en France sera très faible.

5.6. S'agissant de la Corse et des DOM où, du fait de la petite taille et de l'isolement des systèmes électriques, une bonne partie de la production d'électricité est assurée par des centrales au charbon et au fuel de faible puissance, relativement coûteuses et polluantes, le développement de la production éolienne pourrait représenter une économie dès aujourd'hui en réduisant le coût de la péréquation tarifaire dans ces zones.

La CRE juge regrettable que le niveau exagérément élevé du tarif, qui s'ajoute aux dispositifs fiscaux favorables existants, annule, et au-delà, les gains que la collectivité devrait retirer du développement de l'énergie éolienne dans ces zones.

5.7. La CRE recommande que ce dispositif ne soit mis en oeuvre qu'après notification préalable et accord de la Commission européenne, conformément à la réglementation communautaire sur les aides d'Etat, afin de n'exposer les producteurs à aucun risque de ce point de vue.

5.8. Au vu de l'ensemble des éléments qui précèdent, la CRE considère que le tarif proposé entraîne des rentes indues aux producteurs éoliens qui se traduiront par une augmentation significative des prix de l'électricité en France, et représente un moyen exagérément coûteux pour la collectivité d'atteindre l'objectif de développement de la filière que s'est fixé le Gouvernement. Elle émet, en conséquence, un avis défavorable sur ce projet d'arrêté.

Fait à Paris, le 5 juin 2001.