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Avis n°HCFP-2025-6 du 31 octobre 2025

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JORF n°0265 du 11 novembre 2025

  1. Dans le PLF initial pour 2025 d'octobre 2024 comme dans le PLF amendé de janvier 2025, le Gouvernement avait mis en avant une évaluation des mesures distincte de la méthodologie usuelle de l'effort structurel. Cela l'avait conduit à afficher, en PLF initial, un effort total de l'ordre de 2 points de PIB avec une répartition aux deux tiers en dépenses (1,3 point) et à un tiers en recettes (0,7 point). De façon analogue, dans le PLF amendé de janvier 2025, le Gouvernement avait affiché un effort total de l'ordre de 1,7 point de PIB, effectué majoritairement en dépenses (pour 1,0 point, contre 0,7 point en recettes).

  2. Cette méthode de calcul de l'effort de redressement a été abandonnée par le Gouvernement actuel. Le Haut Conseil avait relevé à l'époque que dans cette autre méthodologie, l'effort de réduction de la dépense était évalué relativement à une évolution tendancielle des dépenses particulièrement dynamique, à + 2,8 % en volume contre 1,2 % pour la croissance potentielle. Avec cette approche, un effort en dépenses est nécessaire pour simplement éviter une hausse du déficit. De ce fait, le total de l'ajustement présenté et la part de celui-ci effectuée en dépenses s'en trouvent accrus. Comme l'avait noté le Haut Conseil, une telle approche peut avoir un intérêt pour rendre compte de la tendance de certaines dépenses comme celle liées au vieillissement à être spontanément dynamiques. Mais la méthode de l'effort structurel demeure la référence pour évaluer la contribution effective des mesures budgétaires à l'évolution du déficit public relativement à l'année précédente, ainsi que sa composition en recettes et en dépenses.

  3. Le Haut Conseil estime que la prévision de solde public du PLFG pour 2025, qui s'établit à − 5,4 points de PIB comme lors du PLF amendé de janvier 2025 et du PLF pour 2026, est crédible. Cette prévision reste sujette à des incertitudes, qui sont d'un ordre de grandeur usuel à ce stade de l'exécution. L'effort structurel serait notable en 2025, à + 0,8 point de PIB. Il proviendrait intégralement des mesures nouvelles de hausses de prélèvements obligatoires.

  4. La dette publique

  5. Le ratio de la dette au PIB continuerait de croître fortement. En 2024, il était reparti à la hausse (+ 3,5 points), à plus de 113 points de PIB. En 2025, selon le scénario du PLFG, le ratio de dette gagnerait près de 3 points supplémentaires et dépasserait ainsi cette année, à 116 points de PIB, le point haut atteint en 2020 lors de la crise sanitaire.

  6. La poursuite d'une hausse importante de la dette s'explique par le niveau élevé du déficit, même en termes primaires. La France se caractérise par un niveau de déficit primaire (c'est-à-dire hors charges d'intérêt) très conséquent, de plus de 3 points de PIB en 2025. En outre, l'écart entre le taux d'intérêt des nouveaux emprunts publics et le taux de croissance est devenu positif depuis un an (pour le taux à 10 ans). Dans ces conditions, malgré l'infléchissement de l'orientation budgétaire à partir de 2025, la France est encore loin de pouvoir stabiliser son ratio de dette. La prévision de déficit en 2025 reste nettement supérieure au déficit qui stabiliserait le ratio de dette publique.

  7. A titre de comparaison, l'écart entre les ratios d'endettement de la France et de l'Allemagne dépasse désormais 50 points de PIB, alors qu'ils étaient au même niveau il y a vingt ans (graphique 10). La dynamique de la dette est par ailleurs en baisse en Espagne et au Portugal, et est proche d'être stabilisée en Italie, bien qu'à un niveau plus élevé.

Graphique 10. - Ratio de la dette publique au PIB en zone euro (en %)
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO
nº 0265 du 11/11/2025, texte nº 72

Source : PLFG pour 2025, projets de plans budgétaires nationaux de l'Allemagne, du Portugal et de l'Italie (octobre 2025), rapport d'avancement annuel de l'Espagne (avril 2025), INSEE et Eurostat.

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Version 1

43. Dans le PLF initial pour 2025 d'octobre 2024 comme dans le PLF amendé de janvier 2025, le Gouvernement avait mis en avant une évaluation des mesures distincte de la méthodologie usuelle de l'effort structurel. Cela l'avait conduit à afficher, en PLF initial, un effort total de l'ordre de 2 points de PIB avec une répartition aux deux tiers en dépenses (1,3 point) et à un tiers en recettes (0,7 point). De façon analogue, dans le PLF amendé de janvier 2025, le Gouvernement avait affiché un effort total de l'ordre de 1,7 point de PIB, effectué majoritairement en dépenses (pour 1,0 point, contre 0,7 point en recettes).

44. Cette méthode de calcul de l'effort de redressement a été abandonnée par le Gouvernement actuel. Le Haut Conseil avait relevé à l'époque que dans cette autre méthodologie, l'effort de réduction de la dépense était évalué relativement à une évolution tendancielle des dépenses particulièrement dynamique, à + 2,8 % en volume contre 1,2 % pour la croissance potentielle. Avec cette approche, un effort en dépenses est nécessaire pour simplement éviter une hausse du déficit. De ce fait, le total de l'ajustement présenté et la part de celui-ci effectuée en dépenses s'en trouvent accrus. Comme l'avait noté le Haut Conseil, une telle approche peut avoir un intérêt pour rendre compte de la tendance de certaines dépenses comme celle liées au vieillissement à être spontanément dynamiques. Mais la méthode de l'effort structurel demeure la référence pour évaluer la contribution effective des mesures budgétaires à l'évolution du déficit public relativement à l'année précédente, ainsi que sa composition en recettes et en dépenses.

45. Le Haut Conseil estime que la prévision de solde public du PLFG pour 2025, qui s'établit à − 5,4 points de PIB comme lors du PLF amendé de janvier 2025 et du PLF pour 2026, est crédible. Cette prévision reste sujette à des incertitudes, qui sont d'un ordre de grandeur usuel à ce stade de l'exécution. L'effort structurel serait notable en 2025, à + 0,8 point de PIB. Il proviendrait intégralement des mesures nouvelles de hausses de prélèvements obligatoires.

4. La dette publique

46. Le ratio de la dette au PIB continuerait de croître fortement. En 2024, il était reparti à la hausse (+ 3,5 points), à plus de 113 points de PIB. En 2025, selon le scénario du PLFG, le ratio de dette gagnerait près de 3 points supplémentaires et dépasserait ainsi cette année, à 116 points de PIB, le point haut atteint en 2020 lors de la crise sanitaire.

47. La poursuite d'une hausse importante de la dette s'explique par le niveau élevé du déficit, même en termes primaires. La France se caractérise par un niveau de déficit primaire (c'est-à-dire hors charges d'intérêt) très conséquent, de plus de 3 points de PIB en 2025. En outre, l'écart entre le taux d'intérêt des nouveaux emprunts publics et le taux de croissance est devenu positif depuis un an (pour le taux à 10 ans). Dans ces conditions, malgré l'infléchissement de l'orientation budgétaire à partir de 2025, la France est encore loin de pouvoir stabiliser son ratio de dette. La prévision de déficit en 2025 reste nettement supérieure au déficit qui stabiliserait le ratio de dette publique.

48. A titre de comparaison, l'écart entre les ratios d'endettement de la France et de l'Allemagne dépasse désormais 50 points de PIB, alors qu'ils étaient au même niveau il y a vingt ans (graphique 10). La dynamique de la dette est par ailleurs en baisse en Espagne et au Portugal, et est proche d'être stabilisée en Italie, bien qu'à un niveau plus élevé.

Graphique 10. - Ratio de la dette publique au PIB en zone euro (en %)

Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du JO

nº 0265 du 11/11/2025, texte nº 72

Source : PLFG pour 2025, projets de plans budgétaires nationaux de l'Allemagne, du Portugal et de l'Italie (octobre 2025), rapport d'avancement annuel de l'Espagne (avril 2025), INSEE et Eurostat.