Synthèse

Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement des dispositions du projet de loi de programmation militaire (PLPM) portant sur la période 2024-2030 ayant une incidence sur les finances publiques. La loi organique relative aux lois de finances prévoit que le Haut Conseil évalue la compatibilité de ces dispositions avec les objectifs de dépenses prévus par la loi de programmation des finances publiques en vigueur ou, à défaut, par l'article liminaire de la dernière loi de finances.
En l'absence de loi de programmation des finances publiques (LPFP) et l'article liminaire de la loi de finances pour 2023 portant sur la seule année 2023, alors que le projet de LPM porte sur la période 2024-2030, le Haut Conseil n'est pas en mesure de formuler un avis tel que prévu par la loi organique. Une loi de programmation est indispensable pour permettre au Haut Conseil d'exercer pleinement son mandat.
Cette difficulté illustre une nouvelle fois la nécessité absolue de disposer d'une loi de programmation fixant une trajectoire pluriannuelle des finances publiques, conformément aux dispositions organiques et aux engagements européens de la France. Le Haut Conseil appelle donc à l'adoption rapide d'une LPFP à la fois crédible et ambitieuse, pour fournir une ancre pluriannuelle à la gestion des finances publiques.
Néanmoins, conformément à la demande du Gouvernement, le Haut Conseil a examiné, pour l'information du Parlement et du citoyen, la compatibilité du PLPM avec la trajectoire proposée par le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) déposé le 26 septembre 2022 au Parlement.
Le Haut Conseil note que les crédits budgétaires de la mission Défense inscrits dans le PLPM et le PLPFP sont identiques pour les années 2024 et 2025 et que, selon le Gouvernement, ce serait aussi le cas pour les années 2026 et 2027, même si le Haut Conseil n'a pas pu s'en assurer directement, le PLPFP ne présentant les crédits des missions budgétaires que sur les trois premières années de la programmation.
Le Haut Conseil relève également que le PLPM établit à 413,3 Md€ le montant des besoins programmés pour la période 2024-2030 et identifie 400 Md€ de crédits budgétaires pour les financer. L'écart entre les besoins programmés et les crédits identifiés - 13,3 Md€ - serait comblé soit par des ressources complémentaires (financements interministériels, ressources extrabudgétaires), soit par une minoration de la dépense prévue du fait de reports de charges ou de sous-exécutions. L'impact exact du PLPM sur le montant de dépenses publiques prévu dans le PLPFP reste dès lors affecté d'incertitudes.
Enfin, le Haut Conseil note que le PLPM, conjointement aux lois de programmation déjà votées, contraint les autres dépenses du budget de l'Etat. Celles-ci devraient ainsi baisser en volume pour respecter la trajectoire du projet de loi de programmation, ce qui impliquerait un effort de maîtrise important et, à ce jour, peu documenté, de la dépense, ainsi que l'avait mentionné le Haut Conseil dans son avis sur le PLPFP.

I. - Observations liminaires

1. Sur le périmètre du présent avis

2. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, en application de l'article 61-VII de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances modifiée, des dispositions du projet de loi de programmation militaire (PLPM) ayant une incidence sur les finances publiques, en vue d'évaluer la compatibilité de ces dispositions avec les objectifs de dépenses prévus par la loi de programmation des finances publiques en vigueur ou, à défaut, par l'article liminaire de la dernière loi de finances.

3. Lors de la saisine, aucune loi de programmation des finances publiques (LPFP) n'était toutefois en vigueur, le projet de loi de programmation sur la période 2023-2027 déposé par le Gouvernement en septembre 2022 n'ayant pas été adopté. De son côté, l'article liminaire de la loi de finances pour 2023 porte sur la seule année 2023 et ne comporte pas de dispositions relatives aux années 2024 à 2030 couvertes par le projet de loi de programmation militaire (1).

4. Le Haut Conseil n'est donc pas en mesure de formuler un avis comme prévu par la loi organique. Une loi de programmation est indispensable pour lui permettre d'exercer pleinement son mandat.

5. Cette difficulté illustre une nouvelle fois la nécessité absolue de disposer d'une loi de programmation des finances publiques fixant une trajectoire pluriannuelle, conformément aux dispositions organiques et aux engagements européens de la France. Le Haut Conseil appelle donc à l'adoption rapide d'une LPFP à la fois crédible et ambitieuse, pour fournir une ancre pluriannuelle à la gestion des finances publiques.

6. Néanmoins, conformément à la demande du Gouvernement, le Haut Conseil a examiné, pour l'information du Parlement et du citoyen, la compatibilité du PLPM avec la trajectoire proposée par le projet de loi de programmation des finances publiques déposé le 26 septembre 2022 au Parlement, également reprise dans le rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances (PLF) pour 2023 qui a, quant à lui, bien été adopté (page 72).

7. Le Haut Conseil note toutefois que la trajectoire du PLPFP n'a pas été actualisée pour tenir compte, notamment, des amendements apportés au PLF en cours de débat parlementaire, qui ont conduit à un surcroît de dépenses de 8 Md€ dans la LFI pour 2023 par rapport à l'objectif de dépenses inscrit dans le PLPFP. Alors que la LFI couvrant la première année des précédentes LPFP était strictement cohérente avec celle-ci, la LFI 2023 s'écarte ainsi, et pour des montants importants, du PLPFP.

8. Sur les informations transmises et les délais

9. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 13 mars 2023, des dispositions du projet de loi de programmation militaire ayant une incidence sur les finances publiques. Cette saisine a été accompagnée de réponses détaillées aux questionnaires adressés par le Haut Conseil aux administrations compétentes.

10. Sur la méthode utilisée par le Haut Conseil

11. Afin d'apprécier la compatibilité des dispositions du projet de loi de programmation militaire ayant une incidence sur les finances publiques avec les objectifs de dépenses prévus par le PLPFP, le Haut Conseil s'est fondé sur les informations communiquées par le Gouvernement, dans sa saisine et dans les réponses aux questionnaires que le Haut Conseil lui a adressés.

12. Le Haut Conseil s'est également appuyé sur les analyses antérieures de la Cour des comptes et sur ses propres analyses, réalisées à partir des données publiques présentées dans les projets et rapports annuels de performance (PAP et RAP) annexés aux projets de lois de finances.

13. Le Haut Conseil a procédé, comme le permet l'article 61-IX de la loi organique, à des auditions des représentants des administrations compétentes (direction générale du Trésor et direction du budget, direction des affaires financières du ministère des armées).

II. - Evaluation de la compatibilité des dispositions du PLPM avec les objectifs de dépenses du PLPFP

11. Le Haut Conseil examine tout d'abord la compatibilité de la trajectoire de crédits de paiement définie dans le PLPM avec les plafonds de crédits des missions définis dans le PLPFP, puis la compatibilité de cette trajectoire avec celle du nouvel agrégat budgétaire, le « périmètre des dépenses de l'Etat », en mettant en lumière les conséquences sur les dépenses qui ne sont pas couvertes par une loi de programmation.

a. La compatibilité de la trajectoire de crédits de paiement du PLPM avec les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général dans le PLPFP

12. La trajectoire définie par le PLPM traduit une augmentation continue des crédits de la mission Défense (+3 Md€ par an jusqu'en 2027), encore plus importante à partir de 2028 (+4,3 Md€ par an jusqu'en 2030). Ces crédits atteindraient ainsi 68,91 Md€ courants en 2030 contre 47,04 Md€ courants en 2024.

Graphique 1 : crédits de paiements prévus par les lois de programmation militaires de 2014 à 2030 (en Md€ courants)
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0081 du 05/04/2023, texte nº 94

Source : lois de programmation militaires 2014 à 2019, 2019 à 2025 et projet de loi de programmation militaire 2024 à 2030.

13. Le mandat du Haut Conseil porte sur la compatibilité des dispositions des lois de programmation sectorielles avec les agrégats de dépenses en comptabilité nationale, toutes administrations publiques, mesurés en milliards d'euros courants et en taux de croissance en volume. La loi organique prévoit également une décomposition de ces objectifs de dépenses par grand sous-secteur des administrations publiques. Le projet de loi de programmation militaire ne fournit toutefois de données que sur les crédits de la mission budgétaire Défense, en comptabilité budgétaire, et non sur les données correspondantes en comptabilité nationale, dont les principes d'enregistrement ne sont pas identiques.
14. Sous l'hypothèse, plausible, que les clés de passage permettant de transcrire en comptabilité nationale les montants en comptabilité budgétaire sont identiques dans le PLPFP et dans le PLPM, la compatibilité des dépenses du PLPM avec les agrégats de dépenses en comptabilité nationale du PLPFP peut être appréciée en analysant les montants de dépenses de la mission Défense présentés dans les deux textes. Le PLPFP prévoit des plafonds de crédits pour les missions du budget général hors charges de pensions, exprimés en comptabilité budgétaire, à périmètre constant, pour les années 2023 à 2025. En LFI pour 2023, les crédits de la mission Défense hors charges de pension s'établissent à 43,9 Md€ conformément à ce qui est prévu au PLPFP pour 2023. Pour les années 2024 et 2025, la trajectoire fixée par le PLPM est conforme à la trajectoire figurant à l'article 12 du PLPFP.

Tableau 1 : plafonds de crédits alloués à la mission Défense du budget général de l'Etat (en Md€)

|Crédits de paiement (hors charges de pensions)|LFI 2022|LFI 2022 - format 2023|2023|2024 |2025 | |----------------------------------------------|--------|----------------------|----|-----|-----| | PLPFP | 40,9 | 40,9 |43,9|47,0 |50,0 | | PLPM | | | |47,04|50,04|

Source : Gouvernement

Tableau 2 : exécution des crédits alloués à la mission Défense du budget général de l'Etat (en Md€)

|Crédits de paiement|2014 |2015 |2016 |2017 |2018 |2019|2020|2021|2022| |-------------------|-----|-----|-----|-----|-----|----|----|----|----| | LPM (actualisée) |31,38|31,38|31,98|32,26|32,77|35,9|37,6|39,3|41,0| | Exécution |31,31|31,20|31,94|32,50|34,28|35,8|37,6|39,4|42,1|

Sources : Lois de programmation militaire, données transmises par l'administration
Champ : Crédits de paiement de la mission Défense, hors CAS pensions et hors fonds de concours et attributions de produits ; les mouvements de crédits par voie réglementaire (virements et transferts) sont exclus sur la période 2014-2018 mais inclus ensuite.

15. Sur la période 2026-2027, le PLPFP ne donne pas de montants de crédits de paiements concernant les missions du budget général. Si le Gouvernement indique que les crédits de la mission Défense sous-jacents au PLPFP sont identiques pour ces deux années à ceux du PLPM, le Haut Conseil ne peut s'en assurer.
16. Le PLPM prévoit des ressources supplémentaires, s'ajoutant aux crédits budgétaires prévus (400 Md€), à hauteur de 13,3 Md€ sur la période 2024-2030, soit un montant des besoins programmés de 413,3 Md€. Ces dépenses supplémentaires seraient financées de trois manières. Des ressources extra-budgétaires (recettes de cessions immobilières, de cessions de matériels, recettes du service de santé des armées) contribueraient d'abord à hauteur de 5,9 Md€ sur la période. Les besoins supplémentaires seraient ensuite financés par « solidarité interministérielle » (compensation par de moindres dépenses sur les autres budgets ministériels). Enfin, les moindres dépenses habituellement observées (« marge frictionnelle ») ainsi que le report de charges du ministère seraient mobilisés pour assurer le besoin de financement résiduel.
17. Ces 13,3 Md€ de dépenses supplémentaires n'apparaissent pas clairement dans le PLPFP. Sauf à ce qu'ils soient financés entièrement par cessions immobilières, ce qui n'est pas réaliste (2), le Gouvernement n'a pas fourni d'éléments permettant de vérifier si les 13,3 Md€ de dépenses supplémentaires prévues dans le PLPM étaient bien pris en compte dans la trajectoire de dépenses du PLPFP. La compatibilité entre les deux trajectoires n'apparaît donc pas assurée.
18. Les hypothèses d'inflation du PLPM sont identiques à celles retenues pour le PLPFP. Le niveau d'inflation qui prévaudra sur la période aura un impact sur les achats du ministère des armées et sur sa masse salariale. Dans le projet de loi, une disposition est prévue dans le seul cas d'une hausse durable du prix des carburants qui permettrait d'ouvrir des crédits supplémentaires « pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation et à l'activité opérationnelle des forces ».
19. Si l'inflation devait être plus élevée que prévu dans le projet de LPM, que ce soit du fait de pressions inflationnistes plus persistantes que prévu au niveau macroéconomique ou d'une augmentation plus forte que prévu du coût des matériels militaires (par exemple du fait de la forte hausse attendue des budgets militaires au niveau mondial en réponse au contexte géopolitique), ce ne serait pas sans conséquence sur la trajectoire de dépenses. L'objectif d'évolution des dépenses des administrations publiques instauré par la loi organique étant exprimé en volume, une inflation plus forte, à budget de la mission Défense inchangé, réduirait d'autant la dépense publique en volume, facilitant ainsi le respect de cet objectif. A l'inverse, elle pourrait susciter un ajustement des crédits budgétaires en euros courants pour assurer le respect des orientations stratégiques du PLPM.
20. Le Haut Conseil note que les crédits budgétaires de la mission Défense inscrits dans le PLPM et le PLPFP sont identiques pour les années 2024 et 2025 et que, selon le Gouvernement, ce serait aussi le cas pour les années 2026 et 2027, même si le Haut Conseil n'a pas pu s'en assurer directement, le PLPFP ne présentant les crédits des missions budgétaires que sur les trois premières années de la programmation.
21. Le Haut Conseil relève également que le PLPM établit à 413,3 Md€ le montant des besoins programmés pour la période 2024-2030 et identifie 400 Md€ de crédits budgétaires pour les financer. L'écart entre les besoins programmés et les crédits identifiés - 13,3 Md€ - serait comblé soit par des ressources complémentaires (financements interministériels, ressources extrabudgétaires), soit par une minoration de la dépense prévue du fait de reports de charges ou de sous-exécutions. L'impact exact du PLPM sur le montant de dépenses publiques prévu dans le PLPFP reste dès lors affecté d'incertitudes.

b. Les implications sur la trajectoire des autres dépenses présentée dans le PLPFP

22. En complément de l'examen direct de la compatibilité des dispositions du projet de loi de programmation militaire avec les objectifs de dépenses prévus, le Haut Conseil juge utile de présenter le possible impact des dépenses programmées au titre du PLPM, ainsi que des autres lois de programmation déjà votées, sur le reste des dépenses du budget de l'Etat pour assurer le respect de l'objectif global de dépenses.
23. A cet effet, le Haut Conseil a calculé le montant des dépenses du nouveau « périmètre des dépenses de l'Etat » (3) nettes des dépenses prévues par le projet de loi de programmation militaire, et des dépenses prévues par les lois de programmation sectorielles déjà votées ayant une incidence sur les dépenses publiques sur les années à venir : la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI) du 24 janvier 2023 (2023-2027) et la loi de programmation pour la recherche du 24 décembre 2020 (2021-2030) (4).

Tableau 3 : dépenses sur le périmètre des dépenses de l'Etat

| |2024 |2025 |2026 |2027 | |-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------|-----|-----|-----|-----| | Dépenses totales de l'Etat prévues dans le PLPFP (en Md€ courants) |485,0|496,0|501,0|509,0| | Dépenses totales de l'Etat prévues dans le PLPFP (taux de croissance en volume*, en %) |-1,9| 0,2 |-0,7|-0,2| | Dépenses couvertes par des lois de programmation sectorielles dont le PLPM) (en Md€) |94,3 |98,9 |103,0|107,2| |Dépenses couvertes par des lois de programmation sectorielles dont le PLPM (taux de croissance en volume*, en %)| 2,0 | 2,8 | 2,4 | 2,3 | | Autres dépenses non couvertes par ces lois de programmation (en Md€) |390,2|397,1|398,0|401,8| | Autres dépenses non couvertes par ces lois de programmation (taux de croissance en volume*, en %) |-2,8|-0,4|-1,5|-0,8|

* Déflaté avec l'indice des prix à la consommation hors tabac.
Sources : PLPFP, PLPM, lois de programmation sectorielles, calculs du Haut Conseil.

24. Il ressort de ces calculs que les crédits couverts par ces lois de programmation vont connaître une croissance plus rapide que le total de la dépense de l'Etat, imposant, pour respecter l'objectif de dépenses fixé en PLPFP, une croissance faible des autres dépenses en valeur entre 2023 et 2027 (+0,7 % en moyenne, cf. graphique 2), correspondant à une baisse de ces dépenses en volume sur la période (-1,4 % en moyenne, cf. graphique 3) (5). L'évolution des dépenses non couvertes par ces lois de programmation devrait ainsi être encore plus contrainte qu'au cours de la dernière décennie, où elles ont diminué en volume de 0,3 % en moyenne entre 2012 et 2019.
25. Dans son avis du 26 septembre 2022 relatif au PLPFP pour 2023-2027, le Haut Conseil notait déjà que celui-ci prévoyait une trajectoire ambitieuse de maîtrise de la dépense de l'Etat et que celle-ci était peu documentée. Les récentes lois de programmation confirment l'ampleur de l'effort attendu d'après le PLPFP, qui devrait donc porter sur les crédits non couverts par des lois de programmation sectorielles.

Graphique 2 : croissance des dépenses de l'Etat en valeur
(champ constant - périmètre de 2022 - en %)

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Sources : RAP, PAP, notes d'exécution budgétaire (NEB), rapports sur le budget de l'Etat, (RBDE), lois de programmation, PLPM, PLPFP
Lecture : une augmentation des dépenses sous lois de programmation (PLPM, LOPMI, LPR) de 4,1 % en valeur est prévue entre 2026 et 2027. Pour atteindre l'objectif de dépenses fixé en PLPFP, les dépenses hors lois de programmation ne devraient donc pas augmenter de plus de 1,0 % en valeur en 2027.

Graphique 3 : croissance des dépenses de l'Etat en volume
(champ constant - périmètre de 2022 - en %)

Vous pouvez consulter l'intégralité du texte avec ses images à partir de l'extrait du Journal officiel électronique authentifié accessible en bas de page

Sources : RAP, PAP, NEB, RBDE, lois de programmation, PLPM, PLPFP
Note : le déflateur utilisé pour calculer les dépenses en volume est l'indice des prix à la consommation hors tabac.
Lecture : une augmentation des dépenses sous lois de programmation (PLPM, LOPMI, LPR) de 2,3 % en volume est prévue entre 2026 et 2027. Pour atteindre l'objectif de dépenses fixé en PLPFP, les dépenses hors lois de programmation devraient donc diminuer de 0,8 % en volume en 2027.

26. Le Haut Conseil constate que le projet de PLPM, conjointement aux lois de programmation déjà votées, contraint fortement les autres dépenses de l'Etat. Celles-ci devraient ainsi baisser en volume pour respecter la trajectoire du projet de loi de programmation, ce qui impliquerait un effort de maîtrise important et, à ce jour, peu documenté de la dépense, ainsi que l'avait mentionné le Haut Conseil dans son avis sur le PLPFP.

Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et joint au projet de loi de programmation militaire.