ANNEXE 3
LES ÉVOLUTIONS DU SOLDE STRUCTUREL EN 2020 ET 2021 : ÉLÉMENTS D'EXPLICATION

Les évolutions du solde structurel en 2020 et 2021 peuvent surprendre. Ainsi, en 2020, malgré la crise sanitaire, les premières mesures de revalorisation des professionnels de santé dans le cadre du " Ségur de la santé " et les premières dépenses du plan de relance, le solde structurel présenté par le Gouvernement s'améliore de plus d'un point de PIB. En 2021, le solde structurel se dégrade de 3,2 points de PIB, alors que les mesures nouvelles (montée en charge du " Ségur de la santé ", plan de relance net des financements européens, mesures de baisse des prélèvements obligatoires) n'atteignent que 1,2 point de PIB.
Ces évolutions du solde structurel traduisent les difficultés et les limites inhérentes à son estimation face aux évolutions macroéconomiques et aux réactions de finances publiques hors normes entraînées par la crise sanitaire. On peut toutefois avancer quelques éléments pour éclairer ces évolutions :

1. En 2020, l'amélioration du solde structurel, de 31 Md€, traduit pour partie des facteurs largement transitoires et pour partie une amélioration plus durable du taux de prélèvements obligatoires.
   Sans prétendre à l'exhaustivité, il est possible d'identifier un certain nombre de facteurs largement transitoires qui ont contribué à améliorer le solde structurel présenté par le Gouvernement (cf. tableau 1).
   Les confinements de 2020 ont empêché les administrations publiques d'effectuer certaines dépenses. La Cour des comptes estime ainsi à 4,3 Md€ les dépenses concernées pour l'Etat (8). De même, les consommations intermédiaires des administrations publiques locales ont baissé de 2 Md€ contre une augmentation de 1 Md€ environ les deux années précédentes, soit une économie de l'ordre de 3 Md€. Enfin, les dépenses d'investissement des administrations publiques locales ont été pénalisées par l'indisponibilité des entreprises du BTP pour mener à bien certains chantiers : sous l'hypothèse que l'effet sur l'investissement est proportionnel à la baisse d'activité de ce secteur, l'investissement des administrations publiques locales aurait ainsi été réduit de 7 Md€.
   Le dispositif d'activité partielle a permis de réduire très sensiblement les dépenses d'indemnisation du chômage. En amortissant considérablement l'impact de la baisse de l'activité sur le chômage, celui-ci conduit ainsi à afficher une amélioration structurelle de 8,6 Md€ des dépenses d'indemnisation du chômage alors même qu'aucune mesure en ce sens n'a été mise en œuvre en 2020.
   Les confinements ont conduit l'Insee à enregistrer une baisse du volume d'activité des administrations publiques. Cette baisse de volume de l'activité publique a conduit à creuser d'autant l'écart de production et donc à dégrader le solde conjoncturel, alors même qu'elle n'a eu aucun effet sur la dépense publique, les prélèvements associés et donc le solde effectif : la dégradation du solde conjoncturel sans amélioration correspondante du solde effectif améliore mécaniquement le solde structurel. En estimant la hausse des prix de PIB et donc le déficit d'activité qui auraient été enregistrés si le déflateur des dépenses de consommations des APU avait progressé en 2020 au même rythme qu'en 2019 (1 % au lieu de 9,5 %) (9), on estime alors cet effet à 16,2 Md€.
   Ces évolutions ont été en partie compensées (-9,9 Md€) par la baisse transitoire des recettes hors prélèvements obligatoires, qui sont en temps normal insensibles à la conjoncture, mais ont, en 2020, baissé quasiment comme le PIB et ont, à l'inverse, rebondi avec l'activité en 2021.
   Enfin les prélèvements obligatoires ont connu une baisse, à législation constante, moins forte que celle de l'activité. Ceci se traduit par une hausse du taux de prélèvements obligatoires structurel de près de 18 Md€, dont 5,2 Md€ traduit l'impact des mesures nouvelles (10) et 12,5 Md€ le comportement spontané des prélèvements obligatoires, qui améliore ainsi d'autant le solde structurel. L'amélioration du solde structurel qui en résulte peut être considérée comme durable. En effet, on ne constate pas, historiquement, que les surprises, bonnes ou mauvaises, sur les PO aient tendance à se corriger.
   Les facteurs autres que ceux ainsi identifiés contribuent alors à dégrader le solde structurel d'environ 10 Md€, un chiffre approximatif compte tenu des hypothèses fortes qui y ont conduit. Par rapport à la LFI pour 2020, qui prévoyait une stabilité du solde structurel en points de PIB potentiel et donc une légère dégradation en valeur (-1,3 Md€), on peut noter que les premières dépenses du Plan de relance (pour 1,8 Md€), la hausse imprévue des dépenses de France compétences (qu'on peut estimer à un peu moins de 2 Md€) et une révision en baisse du solde des mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires (-1,1 Md€) ont contribué à dégrader le solde structurel.

(8) Rapport sur le budget de l'Etat en 2021. La Documentation française, mai 2022, disponible sur https://www.ccomptes.fr.
(9) La baisse de l'activité publique en volume, qui ne se reflète pas dans l'activité en valeur mesurée conventionnellement par les rémunérations des agents publics, conduit à une hausse du déflateur des dépenses de consommations des APU.
(10) Dû notamment au contrecoup de la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales, qui avait conduit en 2019 à faire baisser les PO du fait de la concomitance cette année-là de la baisse de cotisations et de la dernière année d'enregistrement d'une grande part des créances de CICE au titre de 2018.

Tableau 1. - Facteurs explicatifs de l'amélioration du solde structurel en 2020

Source : secrétariat permanent du Haut Conseil.

| | 2020 | | |-------------------------------------------------------------------------------------------|-----------------------|-----| | Md€ |Points de PIB potentiel| | | Variation du solde structurel estimé par le Gouvernement (1) | 31 | 1,2 | | Impact de facteurs transitoires sur la variation du solde structurel (2) | 29,2 | 1,1 | |- substitution des dépenses d'activité partielle à des dépenses d'indemnisation du chômage| 8,6 | 0,3 | | - moindres dépenses de fonctionnement de l'État | 4,3 | 0,2 | | - moindres dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales | 3 | 0,1 | | - moindre investissement des collectivités territoriales | 7 | 0,3 | | - baisse du volume de l'activité publique | 16,2 | 0,6 | | - recettes hors prélèvements obligatoires | -9,9 |-0,4| | Hausse du taux de prélèvements obligatoires corrigé du cycle (3) | 13,4 | 0,5 | | Autres facteurs expliquant l'évolution du solde structurel (4)=(1)-(2)-(3) | -11,5 |-0,4|

2. En 2021, la dégradation du solde structurel, de 84,6 Md€, traduit la disparition quasi totale des facteurs transitoires ayant affecté 2020, la prise en compte des mesures de soutien et de relance en partie compensées par une nouvelle augmentation du taux de prélèvements obligatoires
   Comme pour 2020, il est possible d'identifier un certain nombre de facteurs largement transitoires qui ont affecté la variation du solde structurel présenté par le Gouvernement (cf. tableau 2).
   Tout d'abord, alors que le Gouvernement considère que les mesures de soutien aux ménages et aux entreprises constituaient des mesures exceptionnelles et temporaires en 2020, il considère que ce n'est plus le cas en 2021, si bien que leur montant en 2021 (61,7 Md€) dégrade d'autant le solde structurel.
   Par ailleurs, les facteurs qui ont amélioré transitoirement le solde 2020 reviennent à la normale ou proche de la normale en 2021, et cessent donc de l'améliorer : par rapport à 2020, ils contribuent ainsi à dégrader le solde structurel. C'est le cas des dépenses d'investissement des administrations publiques locales, dont le retour à la normale permis par celui de l'activité des entreprises du BTP dégrade le solde structurel de 7 Md€. C'est aussi le cas des dépenses de consommations intermédiaires des administrations publiques locales, en hausse de 1,4 Md€ par rapport à 2019.
   C'est enfin le cas des dépenses de l'Etat, dont la Cour des comptes estime qu'elles ne sont plus réduites que de 1,6 Md€ par la crise sanitaire (11).
   Les dépenses d'activité partielle continuent de nouveau à minorer le solde structurel en 2021, mais dans une moindre mesure qu'en 2020 (3,3 Md€ au lieu de 8,6 Md€), soit une dégradation de 5,3 Md€ par rapport à 2020.
   De même le retour à la normale de l'activité des administrations publiques contribue à hauteur de -16,2 Md€ à la variation du solde structurel.
   Enfin le rebond des recettes hors PO (12) (+10,4 Md€) contribue positivement à la variation du solde structurel.
   Par ailleurs, comme en 2020, l'évolution spontanée des prélèvements obligatoires, meilleure que celle de l'activité, contribue à améliorer le solde structurel (+ 10,5 Md€). Sur les deux années 2020 et 2021, la croissance spontanée des prélèvements obligatoires s'est révélée deux fois supérieure à celle du PIB en valeur, sous l'effet de la bonne tenue des prélèvements sur les revenus d'activité, notamment de la masse salariale et du dynamisme des impôts sur le foncier et sur le capital, ainsi que de la TVA. L'amélioration du solde structurel qui en résulte peut être considérée comme durable. En effet, on ne constate pas, historiquement, que les surprises, bonnes ou mauvaises, sur les PO aient tendance à se corriger.
   Les facteurs autres que ceux ainsi identifiés contribuent alors à dégrader le solde structurel de 9,6 Md€ en 2021, un chiffre approximatif compte tenu des hypothèses fortes qui y ont conduit. Parmi ces facteurs on peut citer le plan de relance, net de son financement par l'Union européenne, (18,5 Md€) et l'impact (5,7 Md€) des mesures de baisses de prélèvements obligatoires, hors baisses des impôts à la production intégrées au plan de relance, alors qu'à l'inverse la remontée des prix en dehors des administrations publiques fait baisser le volume des dépenses fixées en nominal.

(11) Rapport sur le budget de l'Etat en 2021, Op. cit.
(12) Et hors financement du plan de relance par l'Union européenne.

Tableau 2. - Facteurs explicatifs de la dégradation du solde structurel en 2021

Source : secrétariat permanent du Haut Conseil.

| | 2021 | | |-------------------------------------------------------------------------------------------|-----------------------|------| | Md€ |Points de PIB potentiel| | | Variation du solde structurel estimé par le Gouvernement (1) | -84,6 |-3,2 | | Impact de facteurs transitoires sur la variation du solde structurel (2) | -85,5 |-3,3 | | - Dépenses de soutien | -61,7 |-2,4 | |- substitution des dépenses d'activité partielle à des dépenses d'indemnisation du chômage| -5,3 |-0,2 | | - retour à la normale de l'investissement des collectivités territoriales | -7 |-0,3 | | - retour à la normale des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales | -3 |-0,1 | | - retour partiel à la normale des dépenses de fonctionnement de l'État | -2,7 |-0,1 | | - retour à la normale du volume de l'activité publique | -16,2 |-0,6 | | - recettes hors PO (*) | 10,4 | 0,4 | | Hausse du taux de prélèvements obligatoires corrigé du cycle (3) | 10,5 | 0,4 | | Autres facteurs expliquant l'évolution du solde structurel (4)=(1)-(2)-(3) | -9,6 |- 0,4| | (*) Hors financement par l'Union européenne. | | |