Délibéré par la commission en sa séance du 10 décembre 2014

La commission a présenté dans ses précédents rapports d'activité les conclusions de ses analyses sur le financement des partis politiques. Elle a ainsi rappelé et précisé son rôle en la matière. Le présent avis s'inscrit dans la continuité de ces réflexions.

I. - Les obligations comptables des partis politiques
A. - La définition du parti politique

Ni la Constitution ni la loi n'ont défini de façon précise la notion de parti politique. L'article 4 de la Constitution dispose qu'ils « concourent à l'expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement ». La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique se limite à reconnaître que « [les partis politiques] jouissent de la personnalité morale (1) ».
Cette absence de définition est source de difficultés dès lors qu'il s'agit de fixer des principes et des règles de financement des partis politiques, et en particulier lorsqu'il s'agit de déterminer le champ d'application d'une loi sur le financement.
C'est pourquoi le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat sont venus, par leur jurisprudence respective et concordante, apporter des critères de définition de la notion de parti politique comme il suit. Au sens de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, est considérée comme parti politique la personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique :

- si elle a bénéficié de l'aide publique (articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988) ou si elle a régulièrement désigné un mandataire (articles 11 à 11-7) ; et
- si elle a déposé des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes auprès de la CNCCFP (article 11-7).

Ainsi, toute personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique doit, si elle a perçu l'aide publique ou si elle a désigné pour recueillir des fonds un mandataire qui peut être soit une personne physique déclarée à la préfecture, soit une association de financement agréée par la CNCCFP, déposer des comptes certifiés.
Le montant de l'aide publique affecté au financement des partis et groupements politiques est inscrit dans le projet de loi de finances et fait l'objet d'une répartition par décret. Ce montant est divisé en deux fractions égales :

• une première fraction destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale (avec des dispositions particulières pour les partis présentant des candidats exclusivement outre-mer) ;
• une seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

Un parti politique bénéficiaire de la première fraction peut être l'objet d'une pénalité financière en cas de non-respect de la parité entre les candidats. Par ailleurs, un parlementaire ne peut se rattacher qu'à un parti politique bénéficiaire de la première fraction. En outre, depuis la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, un parlementaire élu dans une circonscription qui n'est pas comprise dans le territoire d'une ou plusieurs collectivités d'outre-mer ne peut plus se rattacher à un parti qui n'a présenté des candidats que dans une ou plusieurs collectivités d'outre-mer.
Enfin, l'anonymat des rattachements des parlementaires pour l'attribution de la seconde fraction de l'aide publique a pris fin sur décision des deux assemblées.

B. - Les obligations comptables du parti politique et ses conséquences

L'obligation de dépôt de comptes certifiés constitue l'aboutissement d'obligations comptables plus larges.
En application de l'article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11-4 doivent :

• tenir une comptabilité retraçant tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux des organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement politique détient la moitié du capital social ou la moitié des sièges de l'organe d'administration, ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ;
• arrêter leurs comptes chaque année au 31 décembre ;
• les faire certifier par deux commissaires aux comptes ;
• les déposer au plus tard le 30 juin de l'année suivante à la CNCCFP qui assure leur « publication sommaire » au Journal officiel.

Cette comptabilité doit respecter les prescriptions de l'avis n° 95-02 du Conseil national de la comptabilité relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques qui portent notamment sur la présentation et l'élaboration des comptes d'ensemble.
Par ailleurs, il ressort de l'avis du 28 novembre 2011 du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) (2) que l'ensemble des normes d'exercice professionnel sont applicables aux commissaires aux comptes des partis et groupements politiques. En outre, les commissaires aux comptes disposent pour l'exercice de leur mission d'un avis technique du 17 avril 2012 de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée.
Au-delà de la publication, la commission s'assure du respect par les partis politiques de leurs obligations de dépôt des comptes et détermine pour l'année suivante ceux qui sont susceptibles de bénéficier des dispositions de la loi du 11 mars 1988, à savoir :

• l'aide publique directe ;
• la dispense du contrôle de la Cour des comptes et du droit régissant les associations subventionnées ;
• le droit de financer une campagne électorale ainsi qu'un autre parti politique.

Sont sanctionnés par la perte de ces avantages les partis politiques qui n'auraient pas déposé leurs comptes dans le délai fixé par la loi, qui auraient déposé des comptes non certifiés, qui auraient fait l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes et plus généralement tous les partis pour lesquels la commission aurait constaté un manquement aux obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
La jurisprudence du Conseil d'Etat considérait qu'en l'absence d'une disposition législative expresse le prévoyant les partis défaillants conservaient la possibilité de recevoir des dons par l'intermédiaire de leur mandataire (3) et ainsi faire bénéficier leurs donateurs de la réduction d'impôt liée au don.
Désormais, l'article 17 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a inséré à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 une disposition prévoyant que les dons et cotisations effectués au profit des partis politiques ne peuvent plus, à compter de l'année suivante, ouvrir droit à la réduction d'impôt prévue au 3 de l'article 200 du code général des impôts si la commission a constaté un manquement aux obligations comptables du parti politique.
Le Conseil d'Etat a précisé (4) les compétences que la loi avait entendu donner à la commission lors de l'examen du dépôt des comptes des partis politiques. Elle doit, en plus du contrôle formel portant sur le dépôt dans les délais de comptes d'ensemble certifiés par deux commissaires aux comptes, apprécier si les organismes sur lesquels les partis exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion n'ont pas été omis et veiller à ce que l'image que les comptes certifiés donnent de la situation financière du parti ne soit pas entachée d'une incohérence manifeste avec les données extérieures à la comptabilité dont elle dispose.
A cet égard, la commission est confrontée au problème du périmètre des comptes d'ensemble au sein desquels les comptes des représentations locales de moindre importance ne sont pas toujours consolidés. Bien qu'elles échappent ainsi au contrôle des commissaires aux comptes, ces représentations locales interviennent parfois dans le financement d'une campagne électorale, ce qui n'est pas sans poser problème quant à la vérification de l'origine des fonds.
Il est à noter que la loi du 11 octobre 2013 précitée a entendu donner des moyens supplémentaires à la commission en lui permettant de demander, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle.
Dès lors, si la finalité des missions de la commission reste en partie inchangée et si elle ne devient pas le « juge des comptes » des partis politiques, les textes existants ayant confié la charge aux commissaires aux comptes d'examiner et de certifier ces comptes, les moyens juridiques lui permettant d'exercer ses missions telles que définies à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 sont renforcés et changent la nature de son contrôle. Elle peut ainsi appréhender, sous le contrôle du juge, la vérification du respect des obligations comptables relatives aux différents éléments du compte et non plus au vu des seuls éléments en sa possession, à savoir les justificatifs de recettes des mandataires, comme c'était le cas précédemment.
Dans le cadre de l'instruction des comptes portant sur l'exercice 2013, la commission a, en conséquence, demandé pour la première fois des pièces comptables et des justificatifs aux partis politiques pour lesquels elle estimait que les comptes déposés présentaient des informations incomplètes ou incohérentes.

II. - Des données générales sur les comptes des partis en 2013
A. - Le nombre de formations politiques concernées

408 formations au total étaient tenues de déposer des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes au plus tard le 30 juin 2014 pour l'exercice 2013, parmi lesquelles 56 éligibles à l'aide publique au titre des élections législatives de 2012 et 352 non éligibles à l'aide publique directe mais ayant disposé pour l'année 2013 d'au moins un mandataire chargé de recueillir des fonds.

Si un parti ne souhaite plus être soumis aux dispositions de la loi du 11 mars 1988, il lui appartient de mettre fin aux fonctions de son mandataire dans les formes prévues par la loi ou de décider de sa dissolution et d'en informer la commission. Trop souvent, les partis politiques ne déposant pas ou plus leurs comptes disposent toujours d'un mandataire ou n'informent pas la commission de leur dissolution.
Ainsi, un parti politique qui a désigné un mandataire demeure soumis aux dispositions de la loi sur la transparence financière. Cependant, pour ne pas maintenir des procédures inutiles, ont été retirées de la liste des partis politiques concernés 10 formations politiques non éligibles à l'aide publique (5) et pour lesquelles :

• la commission ne connaît pas le nom du dernier dirigeant ou l'adresse du siège social ;
• les comptes n'ont jamais été déposés ou déposés pour la dernière fois il y a plus de trois ans ;
• le mandataire n'a fait aucune demande de reçus à la commission depuis plus de trois ans.

B. - La synthèse de la conformité des dépôts

Les partis concernés par l'obligation de dépôt ont été invités, par circulaire, à produire leurs comptes au plus tard le 30 juin 2014. Pour certains des comptes déposés, la commission a, dans le cadre d'une procédure contradictoire, interrogé les partis politiques concernés sur les formalités de présentation et d'établissement des comptes ; sur la cohérence générale des comptes (voir infra) ; sur la nature et l'origine des fonds perçus par le mandataire ainsi que leurs modalités de perception ; sur la clarification du périmètre de certification et sur les financements entre formations politiques.
La commission s'est prononcée sur le respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 en ses séances des 21 octobre et 3 décembre 2014.
Sont publiés (6) au Journal officiel, édition des Documents administratifs, 335 comptes déposés (soit 82 % au regard du nombre de partis tenus de déposer des comptes).
Les listes des partis selon les critères de conformité des dépôts sont jointes en annexe du présent avis.
Dépôts conformes : 305 (soit 91 % des comptes déposés) dont :

• 298 comptes certifiés sans réserve.

La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que « Le commissaire aux comptes formule une certification sans réserve lorsque l'audit des comptes qu'il a mis en œuvre lui a permis d'obtenir l'assurance élevée, mais non absolue du fait des limites de l'audit, et qualifiée par convention d'assurance raisonnable que les comptes, pris dans leur ensemble, ne comportent pas d'anomalies significatives ».

• 7 comptes certifiés avec réserves.

Ces réserves sont de portée et de nature très variables. La norme d'exercice professionnel 700 relative au rapport du commissaire aux comptes sur les comptes annuels et consolidés énonce que « le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour désaccord : lorsqu'il a identifié, au cours de son audit des comptes, des anomalies significatives et que celles-ci n'ont pas été corrigées ; que les incidences sur les comptes des anomalies significatives sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause. Le commissaire aux comptes formule une certification avec réserve pour limitation : lorsqu'il n'a pas pu mettre en œuvre toutes les procédures d'audit nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes ; que les incidences sur les comptes des limitations à ses travaux sont clairement circonscrites et que la formulation de la réserve est suffisante pour permettre à l'utilisateur des comptes de fonder son jugement en connaissance de cause ».
Dépôts non conformes : 30 (soit 9 % des comptes déposés) dont :

• 18 comptes déposés hors délai, dont 15 sont certifiés par deux commissaires aux comptes.

Tous ces comptes ont été déposés postérieurement au 30 juin 2014.

• 10 comptes déposés dans le délai légal mais non certifiés par deux commissaires aux comptes.
• 2 comptes certifiés par deux commissaires aux comptes n'appartenant pas à des structures d'exercice professionnel distinctes (7).

Comptes non déposés : 73 (soit 18 % des formations tenues de déposer des comptes), dont 1 formation politique pour laquelle les commissaires aux comptes n'ont pas eu accès aux comptes et ont déposé un rapport de carence.
Les comptes publiés sont accompagnés des précisions apportées par chacun des partis politiques intéressés, des réserves des commissaires aux comptes ainsi que de leurs observations non constitutives de réserves. A chaque fois qu'elle l'a estimé nécessaire, la commission a également formulé des observations tendant à préciser une information ou une correction, voire à attirer l'attention sur une anomalie constatée.
La commission constate que, trop souvent, il existe des discordances d'enregistrement comptable entre le ou les mandataires de la formation politique et celle-ci. Elle invite donc les partis politiques concernés à mettre en œuvre les mesures nécessaires pour y remédier.

C. - Les données chiffrées brutes concernant les 322 formations ayant déposé des comptes certifiés exploitables (y compris ceux déposés hors délai)

143 formations ont eu un exercice déficitaire.
174 formations ont eu un exercice excédentaire.
5 formations ont eu un résultat d'exercice nul.
Le déficit cumulé des partis déficitaires s'élève à 5 653 418 € tandis que le solde cumulé des partis excédentaires s'élève à 12 346 171 €, soit un solde global excédentaire de 6 692 753 €. Pour l'exercice 2012, le solde global était déficitaire pour un montant de 54 058 043 €.
a) Evolution générale des dépenses et des recettes :

(Montant en euros)

Les comptes de l'exercice 2013 présentent des dépenses qui dépassent le niveau des années 2008, 2009 et 2010 bien que 2013 ne soit pas une année marquée par la tenue d'élections générales. Seules les années qui ont vu respectivement se tenir les élections cantonales, sénatoriales (2011) et les élections présidentielle et législatives (2012) ont enregistré des dépenses supérieures à celles de 2013.
En revanche, si le total des dépenses connaît une tendance générale à la hausse, la moyenne et la médiane des dépenses diminuent fortement par rapport aux exercices précédents. Cette évolution s'explique par l'augmentation ininterrompue du nombre de partis politiques créant ainsi une plus grande disparité des moyens utilisés entre eux, une minorité concentrant la quasi-totalité des recettes et dépenses engagées.
b) La structure des recettes :
Pour l'exercice 2013, les formations politiques dont les produits sont supérieurs à 1 500 000 euros et qui figurent dans le tableau ci-après concentrent près de 86 % des recettes de l'ensemble des partis politiques ayant déposé des comptes certifiés (classement par ordre décroissant du total des recettes) :

(Montant en euros)

Cinq de ces formations ne bénéficient pas de l'aide publique. Toutefois, il convient de souligner que trois d'entre elles bénéficient de financement en provenance d'autres formations politiques percevant cette aide en 2013 : les Forces de gauche pour le Parti de gauche ; l'Union des radicaux, centristes, indépendants et démocrates (URCID) pour l'Union des démocrates et indépendants et Le centre pour la France pour le Mouvement démocrate.
Par ailleurs, hors dispositions spécifiques à l'outre-mer, 6 formations politiques ont également perçu l'aide publique en 2013 pour avoir présenté lors du renouvellement de l'Assemblée nationale en 2012 des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % de suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions :

(Montant en euros)

L'aide publique attribuée en 2013 atteint un montant total de 70 083 332,15 €, dont 31 951 128,15 € (après application des diminutions pour non-respect de la parité) au titre de la première fraction et 38 132 204 € au titre de la seconde fraction.
Au-delà de l'aide publique budgétaire, l'Etat finance indirectement la vie politique en accordant aux donateurs et cotisants une réduction d'impôt de 66 % des sommes versées au mandataire d'un parti (y compris les contributions d'élus). Depuis la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011, les versements sont retenus dans la limite de 15 000 € par an et par foyer fiscal, dans la limite de 20 % du revenu imposable.
La colonne « Autres recettes » correspond à la totalisation des autres postes du compte de résultat, soit : dévolution de l'excédent des comptes de campagne, contributions reçues d'autres formations politiques, produits des manifestations et colloques, produits d'exploitation (y compris les refacturations de prestations aux candidats), autres produits, produits financiers, produits exceptionnels et reprises sur provisions et amortissements. Par définition, cet agrégat est sujet à des variations importantes.
c) La nature des dépenses :
La commission rappelle qu'elle n'est pas habilitée à porter son contrôle sur l'opportunité des dépenses des partis politiques et que la régularité de la dépense est contrôlée par les commissaires aux comptes.
Le tableau suivant présente le montant des dépenses que l'on pourrait qualifier d'externes, au regard de la totalité des charges supportées par les partis politiques ayant des recettes supérieures à 1 500 000 euros. Ne sont considérées ici comme des dépenses externes, car dirigées vers d'autres acteurs, que les dépenses de propagande et de communication, les aides financières aux candidats et les aides à d'autres formations politiques. Il est à noter que ne sont pas retracés dans les comptes des partis politiques les concours en nature effectués au bénéfice des candidats (contrairement à ces derniers, qui doivent les valoriser dans leurs comptes de campagne).

(Montant en euros)

La commission rappelle qu'elle ne dispose que des comptes d'ensemble des formations politiques et que toute analyse menée à partir de ces seules données doit l'être avec précaution. La commission a, par le passé, montré la difficulté d'une analyse pertinente du financement des campagnes électorales par les partis politiques en l'absence, au sein des comptes d'ensemble, d'une annexe obligatoire retraçant par type d'élection la totalité de leurs interventions. En outre, compte tenu de la liberté d'organisation des partis, le législateur n'a pas prévu, pour le parti politique bénéficiaire de l'aide publique, l'obligation de présenter un compte d'emploi de cette aide.

III. - Les questions rencontrées
A. - La mission des commissaires aux comptes

Le rôle central des commissaires aux comptes, quant au respect des dispositions légales et comptables applicables aux partis politiques, conduit la commission à s'assurer que leur mission telle que définie par les textes soit conformément appréhendée par la profession.
Depuis l'adoption par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes le 19 avril 2012 d'un avis technique relatif à la mission des commissaires aux comptes dans les partis et groupements politiques entrant dans le champ d'application de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée (8), la commission a noté que le nombre de commissaires aux comptes utilisant le modèle de rapport de certification proposé par l'avis technique est en constante augmentation (118 sur 252 rapports en 2012, soit 47 %, 185 sur 293 rapports en 2013, soit 63 % et 227 sur 323 rapports en 2014, soit 70 %). La majorité des commissaires aux comptes des partis politiques semble en conséquence au fait des diligences propres à leur mission.
La mission légale des commissaires aux comptes de parti politique a la particularité de devoir s'exercer dans le cadre d'un « co-commissariat aux comptes » - dans les conditions prévues par le code de commerce - quelle que soit la surface financière du parti.
Cet exercice de la mission par deux commissaires aux comptes implique, conformément à l'article 17 du code de déontologie de la profession, que « ceux-ci doivent appartenir à des structures d'exercice professionnel distinctes, c'est-à-dire qui n'ont pas de dirigeants communs, n'entretiennent pas entre elles de liens capitalistiques ou financiers et n'appartiennent pas à un même réseau ».
Or, à la suite de l'instruction relative à deux partis politiques, il s'est avéré que leurs deux commissaires aux comptes respectifs étaient associés au sein d'un même cabinet d'audit. Si les deux partis politiques concernés ont déposé ultérieurement des comptes certifiés par des nouveaux commissaires aux comptes indépendants, la commission a néanmoins considéré que dans le délai légal de dépôt des comptes, l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 imposait le dépôt de comptes certifiés par deux commissaires aux comptes afin que leur indépendance soit davantage garantie, ce qui impliquait nécessairement que les deux commissaires aux comptes soient issus de cabinet d'audit différents. Ainsi, la commission a constaté pour les deux partis politiques concernés le non-respect des obligations prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988.
Cette obligation de co-commissariat peut, par ailleurs, représenter une difficulté pour certains partis. Dans son treizième rapport d'activité, la commission avait relevé que certains partis ne désignaient jamais de commissaires aux comptes ou ne les renouvelaient pas en cas de démission. Ces partis, souvent de faible surface financière, contreviennent donc à la législation et, afin d'éviter ces situations, la commission avait préconisé de limiter l'exigence de certification par deux commissaires aux comptes aux partis dont les comptes sont de montants élevés ou dont la structure est complexe. En effet, le visa d'un seul commissaire au compte apporterait des garanties suffisantes et permettrait d'alléger la charge financière qui pèse, de fait, sur ces partis de moindre envergure, tout en simplifiant la recherche de commissaires aux comptes par les dirigeants de ces formations.
Dans le cadre de l'instruction des comptes pour l'exercice 2013, la commission a ainsi constaté que trois partis n'avaient pu faire certifier leurs comptes, les différents commissaires aux comptes sollicités ayant refusé la mission du fait de sa spécificité ou des faibles montants en cause. Par ailleurs, deux formations politiques ont déposé des comptes certifiés mais hors délai, leurs commissaires aux comptes initialement sollicités ayant finalement décliné le mandat quelques jours avant la date de dépôt des comptes.
Cette question n'est pas sans incidence sur le contrôle du financement des campagnes électorales. En effet, dès lors qu'un parti politique a déclaré son mandataire financier en préfecture ou obtenu un agrément de la commission pour son association de financement, il est habilité à financer la campagne électorale d'un candidat qu'il ait ou non déposé pour la première fois des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes. Nombreux sont les partis politiques qui se créent à l'occasion d'une élection déterminée en vue d'apporter un soutien financier aux candidats. Ces partis politiques nouvellement créés n'auront à déposer leurs premiers exercices certifiés que l'année suivante, au plus tard le 30 juin. Cependant, ils auront pu, durant cette période, régulièrement financer un candidat à une élection.
Pour les circonscriptions de plus de 9 000 habitants, l'examen par la commission des comptes de campagne pour lesquels le parti aura apporté son soutien financier interviendra généralement dans l'année de l'élection générale (hors le cas où le juge administratif est saisi de la contestation d'une élection, la commission se prononce dans les six mois du dépôt des comptes). Ainsi, au jour de l'examen du compte de campagne du candidat, le financement en provenance du parti nouvellement créé sera régulier alors même que la commission pourra constater le non-respect des obligations comptables postérieurement à sa décision relative aux comptes de campagne du candidat. Ces financements auront échappé à tout contrôle quant à l'origine des fonds, que ce soit des commissaires aux comptes en l'absence de désignation ou de la commission si le parti ne dépose pas ses comptes.
Afin d'éviter ce cas de figure qui a trouvé à s'appliquer pour les dernières élections municipales générales des 23 et 30 mars 2014, la possibilité pour un parti politique de financer un candidat à une élection pourrait être conditionnée à la désignation de ses commissaires aux comptes.

B. - Les demandes de pièces comptables et des justificatifs nécessaires au bon accomplissement de la mission de contrôle de la commission

Depuis la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence financière de la vie publique, l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 prévoit désormais que « la commission demande, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle ».
Ainsi, si la finalité du contrôle n'a pas été modifiée, les moyens de ce contrôle ont été substantiellement augmentés. Cependant, au regard des documents à la disposition de la commission que sont les comptes d'ensemble (bilan, compte de résultat et annexe) et les justificatifs de recettes du mandataire, les incohérences, anomalies ou irrégularités pour lesquelles la commission userait de son pouvoir de communication de pièces comptables sont difficilement décelables.
Il convient également de souligner que la mission légale de la commission restant identique, cette dernière demeure confrontée à trois difficultés majeures :

• une instruction enfermée dans des délais relativement courts. La commission devant communiquer avant le mois de novembre au secrétariat général du Gouvernement la liste des partis éligibles à l'aide publique ayant respecté leurs obligations afin que les parlementaires puissent s'y rattacher en vue de les faire bénéficier de la seconde fraction de l'aide publique, la durée de l'instruction est limitée à quatre mois pour les partis concernés, dès lors la demande de pièces et son analyse doivent se faire dans des délais relativement brefs ;
• une absence de sanction spécifique pour le refus de transmission à la commission des pièces demandées ;
• une incertitude quant à la portée pérenne de la jurisprudence du Conseil d'Etat « Cap sur l'avenir 13 » précisant les missions de la commission et l'autorisant à passer outre la certification des commissaires aux comptes uniquement en présence d'une incohérence manifeste.

Pour pallier ces difficultés intrinsèques à la nature et à la qualité des documents mis à sa disposition, la commission a utilisé les nouveaux pouvoirs qui lui ont été donnés dans un certain nombres de cas, notamment au regard :

• du niveau des disponibilités compte tenu des recettes et dépenses annuelles ;
• de la structure des prêts et de leur mode de remboursement ;
• de la nature des emprunts et dettes figurant sur plusieurs exercices et dont l'origine n'était pas déterminée dans les annexes aux comptes ;
• des variations du montant des produits non justifiées par rapport à l'exercice précédent ;
• des dévolutions dont l'origine n'est pas identifiable ;
• des montants de facturation des services rendus aux candidats qui n'étaient pas en adéquation avec les données déclarées dans les comptes de campagne des candidats concernés ;
• des comptes présentant l'ensemble des dépenses sous le seul poste comptable « Autres charges externes » ;
• des aides financières aux candidats qui n'étaient pas en adéquation avec les données déclarées dans les comptes de campagne des candidats.

Parmi les 335 comptes déposés à la commission, 167 comptes ont fait l'objet d'une procédure contradictoire qui a porté dans 27 cas sur une demande de pièces justificatives en vertu de l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988. Dans la quasi-totalité des cas, l'ensemble des pièces comptables et justificatives demandées a été transmis à la commission.
Enfin, si la commission a relevé quelques pratiques révélatrices d'un manque de rigueur au regard de la législation relative à la transparence financière de la vie politique, aucun fait notable n'a remis en cause le respect des obligations comptables telles que définies à l'article 11-7 de la loi précitée par les formations politiques concernées.

C. - La dévolution de l'excédent des comptes de campagne

En ce qui concerne la dévolution, ce poste est normalement réservé à la dévolution obligatoire de l'excédent d'un compte de campagne lorsque cet excédent ne provient pas de l'apport personnel du candidat mais des dons faits à son profit ou d'apports d'un parti politique, qui n'ont pas été utilisés à l'occasion de la campagne électorale. Cette dévolution peut alors être versée à l'association de financement d'un parti politique ou à un établissement reconnu d'utilité publique. Son montant est précisé dans la décision de la commission sur le compte de campagne et peut être différent du montant de l'excédent du compte bancaire du mandataire. Ainsi, l'excédent provenant de l'apport personnel du candidat doit être remboursé au candidat (ou aux membres de la liste) ayant effectué l'apport. A charge pour ce dernier de faire, le cas échéant, un don au mandataire du parti politique dans la limite de 7 500 euros.
Il arrive cependant que le montant de la dévolution ne corresponde pas au montant arrêté par la commission à l'occasion de l'examen du compte du candidat, ce dernier procédant à un calcul propre, anticipant ainsi la décision de la commission sans tenir compte des réformations opérées qui viennent modifier en recettes et en dépenses le montant du compte de campagne. Par ailleurs, des candidats procèdent parfois à des dévolutions qui n'ont pas lieu d'être, les fonds provenant en fait de leur apport personnel (ou de celui de leurs colistiers). Dans ce cas, le solde excédentaire du compte de campagne a vocation à être réintégré dans le patrimoine du candidat à l'origine de l'apport et ne peut s'apparenter à une dévolution.
Enfin, en ce qui concerne les dévolutions provenant de dons de personnes physiques, leur versement intégral à un établissement reconnu d'utilité publique pourrait permettre d'éviter d'éventuels dépassements du plafond des dons autorisés à l'ensemble des partis politiques par personne physique.

IV. - Les perspectives
A. - L'évolution du référentiel comptable et l'annexe aux comptes

L'établissement et la présentation des comptes sont organisés par l'avis n° 95-02 relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques. Il est à noter que quelques formations ne se réfèrent toujours pas à l'avis n° 95-02 pour l'établissement ou la présentation de leurs comptes.
Par ailleurs, en raison de l'ancienneté de l'avis pris en 1995, la commission estime qu'une révision, voire la définition d'un nouveau référentiel comptable, serait souhaitable. Cette révision pourrait prévoir au sein de l'annexe des comptes des informations précises quant au financement des candidats aux élections, aux emprunts et dettes du parti et leurs modalités de remboursement, à la facturation des services rendus aux candidats, etc., et permettrait ainsi d'assurer une plus grande transparence financière relative à la nature des recettes et des dépenses des partis.
En outre, les informations ainsi prescrites devraient limiter la tentation pour les partis politiques de minorer ou majorer des événements dont l'objet et le coût auraient eu ou non vocation à figurer dans les comptes de campagne des candidats soutenus par ces mêmes partis.

B. - Les questions en suspens

Dans ses différents rapports d'activité, auxquels le lecteur peut se rapporter, la commission a fait le point sur l'étendue du contrôle que la législation lui permet d'exercer et sur la cohérence générale du système de contrôle du financement des partis politiques, à la fois du point de vue théorique et du point de vue pratique.
Au regard de la législation actuelle et des difficultés parfois rencontrées quant à son application, la commission constate que plusieurs sujets mériteraient de retenir l'attention des pouvoirs publics.
En effet, sans remettre en cause le principe de liberté de création et d'organisation des partis politiques, un statut ad hoc accompagné de règles de gouvernance peu contraignantes pourrait aboutir au respect d'un standard minimum de règles de contrôle financier interne aux partis.
Par ailleurs, la commission a observé le recours de plus en plus fréquent par les partis politiques aux emprunts en provenance de personnes physiques pour des montants dépassant largement le plafond autorisé des dons de personnes physiques. Si le législateur n'a pas souhaité organiser cette source de financement qui demeure donc légale, la commission constate néanmoins que les prêteurs sont parfois les dirigeants du parti bénéficiaire et que les modalités de remboursement sont soit très favorables au parti, soit non respectées.

TABLEAU RÉCAPITULATIF
FORMATIONS POLITIQUES TENUES DE DÉPOSER DES COMPTES CERTIFIÉS AUPRÈS DE LA CNCCFP AU PLUS TARD LE 30 JUIN 2014 AU TITRE DE L'EXERCICE 2013
(Nombre : 408)

Liste des 298 partis ayant déposé à la commission des comptes certifiés sans réserves :

Liste des 7 partis ayant déposé à la commission des comptes certifiés avec réserves :

Liste des 18 partis ayant déposé à la commission des comptes hors délai :

Liste des 10 partis ayant déposé à la commission des comptes dans le délai légal mais non certifiés par deux commissaires aux comptes :

Liste des 2 partis ayant déposé à la commission des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes n'appartenant pas à des structures d'exercice professionnel distinctes :

Liste des 73 partis n'ayant pas déposé de comptes à la commission :

Nota. - La publication générale des comptes des partis et groupements politiques au titre de l'exercice 2013 fait l'objet d'une édition des Documents administratifs n° 17, disponible en édition papier à la librairie de la direction de l'information légale et administrative, 29-31, quai Voltaire, Paris (7e), et en édition électronique sur le site journal-officiel.gouv.fr, rubrique « Le Journal officiel électronique authentifié (Consulter les Documents administratifs) » à l'adresse : www.journal-officiel.gouv.fr/dae.html et sur le site de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques à l'adresse : www.cnccfp.fr. Par ailleurs, les données comptables utilisées pour cette publication sont disponibles sur la plate-forme ouverte des données publiques françaises (data.gouv.fr) à l'adresse : www.data.gouv.fr/fr/datasets/comptes-des-partis-et-groupements-politiques/.