La région de Toulouse est une métropole régionale de premier plan, au niveau français comme au niveau européen. Centre d'une activité économique importante portée par la construction aéronautique, elle bénéficie d'un attrait touristique riche d'histoire, de monuments et de sites. Elle doit disposer d'infrastructures au niveau de ses atouts et de ses ambitions.
A cet égard, les infrastructures de transport, et plus particulièrement aéroportuaires, doivent être à la hauteur de cette réalité d'aujourd'hui et des perspectives de demain.
Toutes les parties prenantes (société aéroportuaire, compagnies, clients, acteurs économiques, collectivités locales...) ont le même objectif : disposer d'un aéroport qui offre la capacité, les services et la qualité de service qui répondent à leurs attentes, dans le meilleur rapport qualité/prix. C'est en premier lieu la société aéroportuaire qui est placée au centre de cette ambition partagée ; sa mission première, compte tenu de son positionnement spécifique, est d'animer et d'organiser les synergies de tous les acteurs pour permettre un développement harmonieux et dynamique et doter Toulouse d'un outil performant adapté.
Des efforts importants ont été consentis ou sont en cours, notamment en matière d'investissements de capacité. Ils devront être consolidés au juste niveau. Des progrès restent à réaliser sur la gamme et la qualité des services offerts. Les évolutions souhaitables doivent se développer dans le cadre d'une équation économique soucieuse de l'intérêt de toutes les parties.
Le contrat de régulation économique en cours de préparation est une opportunité à saisir pour atteindre ces objectifs ambitieux, mais réalistes, et concilier l'excellence avec des coûts acceptables pour toute la communauté aéroportuaire et le transport aérien.
La période pendant laquelle la commission a travaillé a été troublée par les premiers effets de la crise financière, et par voie de conséquence économique, que traverse le monde. La commission s'est efforcée de ne pas surréagir au contexte du moment, même si elle ne peut pas l'ignorer. Elle a inscrit sa réflexion sur les cinq années de la durée du contrat, voire au-delà. C'est particulièrement le cas pour les évolutions de trafic attendues, objet de la première partie. Si la réalité des deux prochaines années devait notablement s'éloigner des hypothèses retenues, il conviendrait de revoir le dossier sur des bases nouvelles et de réviser le contrat.
L'aéroport de Toulouse-Blagnac a pour premier objectif d'offrir à ses utilisateurs de premier rang (compagnies, passagers, auxiliaires de fret...) un outil adapté à leurs besoins en matière tant d'infrastructures que de gamme de services et de qualité de service. Les conditions à remplir à cet effet sont développées dans la seconde partie.
Les compagnies aériennes ne sont pas seulement clientes de l'aéroport mais parties prenantes de son développement. Ce double positionnement implique qu'elles participent aux équilibres positifs à rechercher, et qu'elles y soient étroitement associées. C'est l'objet de la troisième partie de l'avis.
La commission n'a pas négligé le fait que la rentabilité du capital est un paramètre central du contrat, elle l'a analysée dans la quatrième partie et a traduit sa position en proposant une plage souhaitable d'évolution des redevances.
Enfin, une société aéroportuaire est une entreprise spécifique. Son positionnement de monopole sur une partie majeure de son activité lui confère un rôle et des devoirs qu'elle se doit d'assumer. C'est le propos de la cinquième partie.
La commission n'a jamais, au cours de ses travaux, oublié la mission de régulation de l'Etat. Elle imprègne ses analyses sur tous les thèmes abordés.
Les développements infra et les propositions formulées répondent aux questions que le ministre a posées à la commission. Ils précisent son avis sur les progrès à consentir par tous les acteurs et sur les modalités de leur mise en œuvre.

I. - L'évolution du trafic

1. Compte tenu de l'évolution récente du contexte économique, tous les acteurs prévoient une dégradation sensible de leurs prévisions du trafic à court terme, et en particulier sur les premières années de la période du contrat de régulation économique.
   De manière générale, les prévisions de trafic sont un exercice délicat, qui plus est lorsqu'il concerne un horizon temporel de cinq ans. En effet, dans le secteur du transport aérien, particulièrement sensible aux aléas de toute nature, la probabilité pour qu'un accident de parcours se produise sur une telle période n'est pas négligeable et, si tel était le cas, la période est trop courte pour que son impact soit atténué. La période actuelle renforce ces incertitudes.
   C'est pourquoi il paraît particulièrement important de prévoir dès l'origine des mécanismes d'ajustement ou de révision du contrat de régulation économique.
2. Il ressort des analyses des différents acteurs des appréciations globalement convergentes sur le rythme de croissance de l'activité de la plate-forme de Toulouse-Blagnac ; ce rythme doit être revu à la baisse par rapport à celui présenté dans le dossier de consultation des usagers en août 2008.
   ATB et la sous-direction des études, des statistiques et de la prospective de la direction générale de l'aviation civile présentent des prévisions élaborées suivant des approches différentes et qui conduisent à un scénario de croissance médian de 3,4 % pour le nombre de passagers et de 1,1 % par an pour le nombre de mouvements sur la période 2009-2013.
3. La commission estime que le contrat de régulation devrait retenir un scénario central conforme à ces prévisions en moyenne sur la période du contrat, avec une croissance annuelle limitée en début de contrat et plus soutenue par la suite.
4. La commission considère que les écarts qui seront immanquablement constatés entre le scénario retenu et la réalité devraient pouvoir être pris en compte de manière souple et réactive dans les paramètres du contrat de régulation, sans pour autant conduire à des ajustements trop volatils, d'une année à l'autre, sur les tarifs des redevances.
   C'est pourquoi le contrat de régulation devrait prévoir des mécanismes d'intéressement des partenaires, aéroport et compagnies aériennes, selon les écarts à la hausse et à la baisse du trafic. Compte tenu de la structure de l'activité, les ajustements des tarifs des redevances devraient tenir compte à la fois du trafic passager et du nombre de mouvements.
   La commission considère légitime que soit répercutée sur les compagnies aériennes une part des effets financiers de ces écarts : il paraît juste de leur faire bénéficier d'une croissance volontariste de l'offre et, en cas de croissance moins soutenue, de les faire participer aux efforts d'adaptation de l'aéroport.
   Il apparaît également légitime à la commission qu'une part des écarts de recettes aéronautiques, à la hausse comme à la baisse, soit affectée à ATB, dans la mesure où les écarts de trafic ont potentiellement des répercussions sur ses charges ainsi que sur ses autres recettes. Mais cette partie de l'écart de recettes pourrait être affectée à ATB dans des proportions différentes en cas de hausse ou de baisse du trafic. En effet, si l'exploitant aéroportuaire n'engage que peu de dépenses additionnelles en cas de trafic supérieur aux prévisions, il devrait en revanche mieux partager avec les compagnies aériennes les efforts à consentir, notamment en termes de productivité, en cas de trafic inférieur aux prévisions.
   Compte tenu de l'incertitude forte entourant les prévisions actuelles de trafic, il convient également de prévoir un mécanisme de révision du contrat en cas de dépassement trop important de ses hypothèses de trafic de base.
   Dans ces conditions, la commission propose que :
   ― la clause d'ajustement des tarifs des redevances porte à hauteur de 80 % sur les évolutions du trafic passagers et à hauteur de 20 % sur celles du nombre de mouvements ;
   ― dans une fourchette de l'ordre de 0,5 % de trafic la première année et de 1 % les années suivantes, l'évolution prévue des tarifs reste inchangée ;
   ― en cas de dépassement de ces seuils, les effets sur les recettes aéronautiques d'un niveau de trafic s'écartant du scénario de base soient compensés rapidement sur les tarifs des redevances, à hauteur :
   ― de 80 % environ de l'écart de recettes dans le cas d'un dépassement à la hausse de ces seuils ;
   ― de 60 % environ de l'écart de recettes dans le cas d'un dépassement à la baisse de ces seuils ;
   ― si le trafic devait s'écarter de 4 % du scénario de base, cela constituerait un motif de révision du contrat, pour prendre en compte le changement notable de ses conditions économiques.

II. ― Les enjeux pour l'aéroport de Toulouse-Blagnac
a) Les investissements

1. Le programme d'investissement d'ATB, qu'il s'agisse des terminaux, des parcs automobiles ou des aires de stationnement avions, a pour vocation de préparer l'accueil de 8,5 millions de passagers.
   La commission considère que la récente révision des prévisions de trafic de l'aéroport ainsi que la dégradation du contexte économique ne remettent pas en cause cet objectif capacitaire. Elles peuvent en revanche amener à décaler certains des investissements initialement prévus dans la période du contrat de régulation économique.
   La commission note avec satisfaction qu'ATB a intégré les exigences du développement durable dans son programme d'investissements ; la conception même du futur hall D et la réalisation en partenariat d'une station d'épuration des eaux pluviales sont deux exemples traduisant un réel effort d'ATB dans ce domaine. Elle l'encourage à saisir toute opportunité et à prendre toute initiative qui lui permettrait de progresser encore dans ce sens.
2. Le programme d'investissements est composé d'opérations qui auront une influence sur la capacité de l'aéroport comme sur la qualité de service offerte aux passagers et aux compagnies, dont les plus significatives sont la période 2009-2013 :
   ― l'extension de l'Aérogare : le hall D, à hauteur de 48 M€ ;
   ― l'augmentation du nombre de places des parcs automobiles, notamment à proximité de l'aérogare, avec la réalisation d'un deuxième parc en silo, à hauteur de 38 M€ ;
   ― la création de nouvelles aires de stationnement avions, à hauteur de 5 M€.
   Compte tenu de la révision des prévisions de trafic, la dernière phase d'investissement du hall D, dite « phase B », initialement prévue pour 2013, devrait être décalée hors de la période du contrat de régulation économique. La commission est sur ce point en accord avec ATB.
   S'agissant du parc de stationnement en silo n° 2, la commission considère que cet investissement ne doit pas être différé, dans la mesure où il répond à un réel besoin en parc de stationnement proche et contribuera à augmenter la qualité de service offerte aux passagers et aux compagnies. La commission souhaite que cet investissement soit maintenu aux dates prévues dans le programme des investissements de la période du contrat de régulation économique.
3. Le programme d'investissements est également composé d'opérations de renouvellement visant à maintenir un niveau d'exigence élevé en matière d'équipements dédiés aux usagers.
   Compte tenu de la récente révision des prévisions de trafic, la commission estime que le niveau des investissements de renouvellement devrait être sensiblement diminué par rapport à celui prévu initialement par ATB, pour être porté à 48 M€ environ.
   Au total, le montant des investissements d'ATB relatifs au périmètre régulé sur la période 2009-2013 serait porté à 140 M€, soit une diminution de 7 % par rapport au montant présenté dans le dossier public de consultation.
4. La commission observe que l'entreprise est incitée à tenir le calendrier des principales opérations capacitaires : les retards engendreraient en effet pour elle des surcoûts d'investissement et de moindres recettes commerciales.
   La commission considère donc qu'il n'est pas nécessaire de prévoir de pénalités spécifiques pour des retards dans la mise en service des investissements de capacité, d'autant plus que la majorité des dépenses concernent des opérations déjà lancées.
   La commission estime en revanche que toute augmentation des coûts du programme d'investissements mentionné ci-dessus devrait être en totalité prise en charge par ATB.
   La Commission estime enfin qu'une clause d'ajustement des tarifs en fonction de l'atteinte des objectifs en matière d'investissements de renouvellement devrait être prévue. Cette clause devrait être effective dès la période tarifaire 2011.

b) Les charges et la productivité

1. La position de monopole de l'aéroport sur les activités du périmètre régulé implique que le régulateur économique accorde une attention particulière aux efforts de productivité que l'exploitant aéroportuaire est à même de réaliser.
   Dans le cas d'ATB, il s'agit notamment de s'assurer que l'exploitant prévoit d'améliorer la productivité de son activité sur la période du contrat de régulation économique.
2. La commission considère qu'ATB a consenti par le passé un certain nombre d'efforts dans ce domaine et l'encourage à les intensifier, notamment en ce qui concerne la maîtrise des charges de personnel et de l'énergie ; l'extension importante des surfaces consécutives à la mise en service prochaine du hall D devrait être une opportunité à saisir pour aller en ce sens.

c) La qualité de service

1. L'amélioration de la qualité de service rendue aux utilisateurs de la plate-forme aéroportuaire doit constituer un axe central de l'action d'ATB sur la période 2009-2013. La commission a eu confirmation que le management de l'entreprise plaçait bien cette problématique au cœur de ses préoccupations des prochaines années.
   La commission est consciente qu'atteindre un niveau de qualité sensiblement plus élevé qu'il ne l'est aujourd'hui prendra plusieurs années. Les investissements réalisés sur la période 2009-2013 contribueront à cet effort, mais la commission estime que l'entreprise doit également développer une véritable « attitude de service » tournée vers les besoins des clients et leur satisfaction.
2. La commission considère que la mise en place par ATB d'indicateurs de qualité de service partagés par l'ensemble des acteurs est essentielle dans cette démarche qualité. Le fait d'y adjoindre, pour certains d'entre eux, des incitations financières spécifiques ne peut qu'encourager l'entreprise dans la poursuite de cette priorité.
   A cet égard, la commission constate que la liste des indicateurs proposés par ATB comme devant être soumis à objectifs et incitations financières fait l'objet d'un certain consensus. Elle n'estime pas souhaitable de multiplier significativement leur nombre, afin de maintenir une bonne lisibilité de la régulation économique. Elle estime toutefois qu'il serait pertinent de lui ajouter un indicateur portant sur le temps d'attente aux postes d'inspection-filtrage. Elle considère également qu'il conviendrait d'exprimer ces différents indicateurs en termes de résultats perçus par le passager.
   S'agissant des indicateurs qui seraient soumis à objectif, la commission appelle l'attention sur la difficulté et l'importance de définir des niveaux de référence pertinents. Etant donné que l'historique des mesures effectuées par ATB est relativement limité, la prudence devrait être de mise quant à l'amplitude des incitations financières associées.
   La Commission considère enfin que le dispositif d'ajustement des tarifs des redevances en fonction de la qualité de service proposé par ATB dans son dossier public de consultation devrait être remplacé par un dispositif linéaire plafonné, avec une plage de franchise réduite.

III. ― Les enjeux pour les compagnies aériennes
et pour les utilisateurs
a) Les recettes extra-aéronautiques

La commission a pris connaissance des hypothèses retenues par ATB, sur la période 2009-2013, pour améliorer la performance économique et financière de sa plate-forme.
En ce qui concerne les recettes commerciales, la commission a bien noté qu'ATB est disposé à retenir des orientations plus ambitieuses que celles présentées dans son dossier de consultation, avec pour objectif d'atteindre un niveau proche de celui d'aéroports régionaux comparables. Ces orientations sont conformes aux attentes exprimées par les compagnies aériennes.

b) Les tarifs des redevances aéronautiques

1. Si l'ambition de faire dans les prochaines années de la plate-forme de Toulouse-Blagnac un aéroport de référence au niveau européen est avant tout une exigence qui s'impose à l'entreprise, la commission estime légitime que les compagnies aériennes contribuent également à l'effort commun pour que cet objectif soit atteint rapidement.
   Cette contribution devrait être notamment financière, via une augmentation adaptée des tarifs des redevances aéroportuaires.
2. Les redevances aéroportuaires représentent aujourd'hui une part non négligeable des coûts des compagnies aériennes. Elles rémunèrent des installations et des services fondamentaux dans leurs stratégies de développement.
   Après examen de la contribution de la croissance du trafic à l'amélioration de la performance économique de l'aéroport de Toulouse-Blagnac, et après avoir tenu compte des efforts qui seront consentis par ATB, la commission conclut que les compagnies aériennes devront bien apporter leur contribution à l'effort collectif par une augmentation des redevances dont le niveau sera précisé ci-dessous.
3. La commission considère que le plafond des redevances d'une année donnée devrait être calculé par application d'un taux d'évolution au plafond de l'année précédente, plutôt que d'être recalé à partir des tarifs effectivement fixés sous ce plafond. En effet, conformément à l'esprit de la réglementation en matière de consultation des usagers, qui reste organisée sur une base annuelle, les décisions en matière de redevances visant une période tarifaire donnée ne devraient pas préempter les décisions qui interviendront pour les périodes tarifaires suivantes.

IV. ― Les enjeux économiques et la rentabilité du capital

1. Un facteur important d'atteinte de l'adéquation entre capacité offerte et demande de trafic, comme de l'intégration réussie d'ATB dans son nouveau cadre statutaire de société aéroportuaire, concerne les objectifs de rentabilité financière de l'entreprise. Ce facteur doit pouvoir, selon la commission, s'apprécier à la fois au regard de la situation spécifique d'ATB et des conditions d'une régulation économique saine.
2. La commission considère que l'un des fondements de la régulation économique doit par ailleurs consister à rechercher une bonne adéquation entre le retour sur les capitaux engagés par ATB (RCE) et le coût moyen pondéré de ces capitaux (CMPC).
   Cette adéquation n'est contestée par aucun des acteurs. Elle est cohérente avec l'article R. 224-3-1 du code de l'aviation civile, qui stipule que l'exploitant d'aéroport reçoit une juste rémunération des capitaux investis évaluée au regard du CMPC.
   Dès lors, la commission estime que les deux questions fondamentales sont les suivantes :
   ― quel est le niveau de CMPC à retenir par le régulateur pour les activités d'ATB entrant dans le champ de la caisse unique ?
   ― à quelle échéance temporelle convient-il d'examiner l'adéquation entre le RCE et le CMPC ? En particulier, convient-il que cette adéquation puisse dans le cas d'ATB se réaliser hors de la période du premier contrat de régulation économique ?
3. La question de l'évaluation du CMPC d'ATB peut prêter à discussion. Sur la base des évaluations divergentes des différents acteurs, la commission a choisi de retenir une évaluation prenant en compte les éléments suivants :
   ― l'évaluation des différents paramètres non seulement sur la base de leurs valeurs instantanées, mais également, compte tenu du caractère pluriannuel de la régulation économique, sur celle de leurs évolutions historiques et prospectives ;
   ― pour chacun de ces paramètres, la comparaison des valeurs considérées avec celles des aéroports de taille comparable à ATB cotés sur les marchés financiers ;
   ― la structure financière d'ATB, notamment le ratio d'endettement ;
   ― l'évolution récente de certains paramètres financiers, compte tenu de l'évolution du contexte international général économique et financier ;
   ― la construction même du contrat de régulation économique qui atténue les risques financiers potentiels.
   Dans ces conditions, la commission recommande de retenir, pour les besoins de la régulation économique, un CMPC situé dans une fourchette allant de 6,0 % à 6,5 % en valeur nominale et après impôt.
4. La seconde question concerne l'horizon temporel sur lequel doit s'apprécier la juste rémunération des capitaux investis.
   L'appréciation de la commission sur cette question a particulièrement pris en compte les éléments suivants spécifiques à ATB :
   ― ATB doit encore améliorer sa performance économique et sa productivité ;
   ― l'entreprise connaît actuellement un haut de cycle en matière d'investissements, qui se traduit par un volume de dépenses en capital très élevé pendant la période du contrat de régulation économique ; ce rythme de dépenses devrait être amené à se réduire sensiblement sur la période couverte par le deuxième contrat de régulation ;
   ― certains de ces investissements n'induiront de recettes significatives qu'à partir de la période correspondant au deuxième contrat de régulation économique ;
   ― l'évolution actuelle du contexte économique et financier est à même de conduire à une situation de renforcement du risque économique encouru par les entreprises de la taille d'ATB ; elle implique également des efforts de la part de chacun des acteurs, s'agissant notamment de la rentabilité espérée des capitaux engagés.
   Ces éléments incitent à prévoir un rattrapage du RCE par rapport au CMPC plutôt en fin de période de régulation. La commission a constaté que, dans son dossier public, ATB indique vouloir tendre vers l'objectif d'une égalité entre le RCE et le CMPC en 2013.
   Dans ces conditions, la commission recommande que la régulation économique prenne en compte l'objectif d'un RCE prévisionnel compris entre 6 % et 6,5 % à l'horizon de 2013, en visant plutôt le bas de la fourchette.
5. Cette position se traduit par une proposition d'augmentation du plafond d'évolution des tarifs des redevances.
   Hors inflation, celle-ci devrait se situer dans la fourchette 0,5 à 1 % chaque année, en visant le bas de la fourchette. Cette hausse des tarifs s'entend hors effet de la répercussion sur le montant des tarifs des redevances aéroportuaires de la modification du taux de frais généraux de la taxe d'aéroport.
   ATB a en effet proposé un incrément de 3,9 points de la hausse de tarifs de 2009 destiné à compenser l'effet du passage du taux de frais généraux de la taxe d'aéroport de 15 à 10 %, qui constitue pour ATB une baisse de recettes. La commission recommande que le niveau et le calendrier de cet incrément soient adaptés le moment venu.
   La commission considère qu'ATB pourrait faire supporter une partie de ces frais par ses propres efforts de productivité. Il s'agirait en effet d'une marque forte de la volonté d'ATB de produire des efforts de productivité.

V. - Les relations entre Aéroport Toulouse-Blagnac
et ses usagers

1. La société aéroportuaire a une responsabilité qui dépasse la mise à disposition de capacités et de services dont elle assure directement la mise en œuvre, l'exploitation et la qualité de service. Elle doit également assumer la charge du développement harmonieux de toutes les composantes de la communauté aéroportuaire et des services qu'elles rendent, même si elle n'a pas prise directe sur elles.
   Cette charge n'est pas toujours comprise et acceptée ; il en va pourtant de la performance globale du système, et les clients lui imputent normalement les dysfonctionnements, d'où qu'ils viennent.
   La commission invite ATB à œuvrer dans ce sens, et tous les intervenants à lui reconnaître ce rôle.
   A cet égard, la commission a apprécié le choix d'ATB de retenir le principe dit « de la caisse unique ». La commission est fermement attachée à ce principe, en ligne avec les recommandations de l'OACI en matière de redevances aéroportuaires, qui permet de restituer aux compagnies, via une prise en compte dans le niveau des redevances qu'elles acquittent, les recettes extra-aéronautiques induites pour l'aéroport par les passagers qu'elles transportent. La commission est d'avis que ce principe est à même de fortifier la relation de confiance et de solidarité qui doit nécessairement lier l'aéroport à ses usagers.
2. Un tel positionnement comme la situation de monopole confirmée sur les activités des périmètres régulés impliquent un devoir de dialogue et de transparence d'ATB vis-à-vis de tous les utilisateurs, et en premier lieu des compagnies aériennes.
   Ce devoir de transparence concerne autant le programme et le calendrier des investissements que l'organisation et l'exploitation de la plate-forme et de ses équipements, ou encore la fixation et le suivi des indicateurs de qualité de service ; elle passe par une concertation régulière et véritable au sein des commissions prévues à cet effet.
   Cette concertation nécessite également que les éléments financiers déterminants de l'entreprise soient régulièrement présentés dans le meilleur esprit de transparence et d'ouverture. Ces éléments devraient en particulier inclure l'évolution du montant de la base d'actifs régulés et le retour sur les capitaux engagés.
   La commission encourage ATB à poursuivre les efforts consentis par le passé, et les intensifier.
3. Aménageur, constructeur, gestionnaire, ATB est également vis-à-vis de ses clients un prestataire de services dont l'attitude première doit être l'écoute de leur besoin et la recherche de leur satisfaction.
   Cette « attitude de service » n'est pas naturelle dans la situation spécifique dans laquelle se trouve la société aéroportuaire ; elle nécessite une prise de conscience de l'ensemble du management et des acteurs de terrain.
   La commission a apprécié les efforts consentis dans ce sens et encourage ATB à les poursuivre dans le cadre du projet d'entreprise qui a été engagé.
   La préoccupation constante de la commission a été d'inscrire ses propositions dans la recherche de la satisfaction d'une ambition partagée : faire de l'aéroport Toulouse-Blagnac un outil performant au service du développement économique de la région Midi-Pyrénées.
   Cette ambition nécessite un effort important à consentir dans les cinq prochaines années.
   Tous les acteurs sont intéressés par sa réussite.
   Il est juste que cet effort soit réparti équitablement entre toutes les parties concernées. C'est le sens des propositions qui sont faites.