JORF n°254 du 1 novembre 2007

6.2. Prestation d'acheminement du trafic de terminaison
6.2.1. L'obligation d'orientation des tarifs vers les coûts

L'article L. 38-I (4°) du CPCE prévoit que l'Autorité peut imposer « de ne pas pratiquer de tarifs excessifs ou d'éviction sur le marché en cause et pratiquer des tarifs reflétant les coûts correspondants. »
Ainsi que l'Autorité l'a motivé au chapitre 3, chaque opérateur mobile dispose d'une position durable de puissance sur son marché respectif de terminaison d'appel vocal mobile sur son réseau. L'analyse de la puissance sur ces marchés développée dans ce chapitre a montré que ces prestations sont incontournables pour l'ensemble des opérateurs de communications électroniques souhaitant terminer un appel vers un numéro mobile que l'opérateur considéré a ouvert à l'interconnexion, et que dès lors, ils ne disposent d'aucun contre-pouvoir sur la fixation du tarif de la prestation de terminaison d'appel que l'opérateur offre. C'est dans ce sens que le Conseil de la concurrence a qualifié ces prestations de « facilités essentielles ».
L'Autorité considère que l'absence d'obligation de reflet des coûts serait susceptible de permettre à Bouygues Telecom, Orange France et SFR de bénéficier d'une rente liée à leur position monopolistique sur les marchés de gros en cause, ce qui pourrait soulever de nombreux problèmes concurrentiels (cf. chapitre 4) et entraverait notamment l'exercice d'une concurrence effective sur les marchés de détail sous-jacents.
L'Autorité considère donc que l'imposition à Bouygues Telecom, Orange France et SFR d'une obligation de reflet des coûts est nécessaire, et que, pour être pleinement efficace, cette obligation doit s'appliquer à la fois à la tarification de la prestation d'acheminement du trafic de terminaison d'appel vocale (tarifée en cEUR/minute), et à la tarification de la composante capacité formée par la location de blocs numériques primaires (tarifée de manière unitaire en EUR/BPN/an).
En l'absence de mesure moins contraignante qui permettrait de prévenir toute distorsion de concurrence, l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts correspondants est proportionnée aux objectifs de l'article L. 32-1 (II) du CPCE et en particulier à l'exercice « d'une concurrence effective et loyale », au développement de la compétitivité ou encore à « l'égalité des conditions de concurrence ».
L'Autorité estime donc qu'en particulier, les tarifs des prestations de terminaison d'appel vocal mobile de Bouygues Telecom, d'Orange France, d'Orange Caraïbe, de SFR et de SRR doivent refléter les coûts correspondants, et être soumis à un encadrement tarifaire sous la forme d'un plafond de niveau de terminaison d'appel. L'Autorité considère que l'imposition d'un contrôle tarifaire sous la forme d'une interdiction de tarif excessif ne serait pas adaptée en ce qu'elle ne permettrait pas d'atteindre le même niveau d'efficacité que l'imposition d'une obligation d'orientation vers les coûts et de comptabilisation des coûts pour en assurer la mise en oeuvre. Ces dernières obligations apparaissent, par ailleurs, proportionnées eu égard à la taille des trois acteurs métropolitains.

6.2.2. Les référentiels de coûts utilisés par l'Autorité

Les états de comptabilisation des coûts et de revenus audités élaborés selon le référentiel de comptabilité réglementaire spécifié par l'Autorité :
Ces restitutions réglementaires forment la référence principale de coûts utilisée par l'Autorité dans la mesure où ils constituent une référence de coûts fiable, au regard notamment de leur source, i.e. la comptabilité sociale de l'entreprise soumise au contrôle des commissaires aux comptes de l'entreprise, et des travaux d'audit réglementaire complémentaires dont ils sont l'objet sous le contrôle de l'Autorité.
Spécifications du système de comptabilisation des coûts et de restitution des coûts :
La décision n° 2007-0128 en date du 5 avril 2007 est la décision venant spécifier les obligations de comptabilisation et de restitution des coûts, notamment de séparation comptable imposées aux opérateurs mobiles métropolitains en raison de leur influence significative sur les marchés de gros des terminaisons d'appels mobiles (voix et SMS) sur leur réseau respectif. C'est cette décision qui sera opposable aux opérateurs mobiles métropolitains pour la production de leurs comptes relatifs aux exercices 2006 et 2007. Elle complète la décision n° 2005-0960 de l'Autorité en date du 8 décembre 2005, d'une part, en clarifiant ou amendant des points déjà spécifiés, et, d'autre part, en précisant les modalités d'application de l'obligation de séparation comptable et de comptabilisation des coûts relatifs aux services SMS imposée aux opérateurs mobiles métropolitains (cette partie SMS sort du cadre de l'analyse de marché présente).
Les comptes relatifs aux exercices 2004 et 2005 ont, eux, été élaborés conformément aux spécifications définies dans l'annexe A de la décision n° 2005-0960 en date du 8 décembre 2005, à partir du format des fiches de restitution mises en annexe de cette même décision.
Avant l'adoption de la décision n° 2005-0960, les opérateurs mobiles transmettaient à l'Autorité des rapports de comptes, selon des modalités et un format définis en annexe de la décision n° 2001-458 en date du 11 mai 2001 portant adoption de lignes directrices relatives aux conditions tarifaires d'interconnexion des opérateurs mobiles puissants sur le marché national de l'interconnexion. Orange France et SFR ont ainsi transmis à l'Autorité des rapports de comptes pour les années 1999 à 2003 et Bouygues Telecom pour les années 2002 et 2003.
Travaux d'audit :
Ainsi que cela a pu être précédemment rappelé, les comptes produits au titre des obligations comptables et les systèmes de comptabilisation des coûts sont, conformément à l'article L. 38-I (5°) du CPCE, audités annuellement par des organismes indépendants désignés par l'Autorité, dès lors que celle-ci impose aux opérateurs concernés une obligation de séparation comptable et comptabilisation des coûts.
Dans ce cadre, suite à l'imposition des obligations de séparation comptable et comptabilisation des coûts aux trois opérateurs mobiles métropolitains, de premiers travaux d'audit ont été menés : ils ont porté sur leurs rapports de comptes relatifs à l'exercice 2003 produits conformément à la décision n° 2001-458. La décision n° 2005-0960 en date du 8 décembre 2005 a ensuite précisé les échéances associées à la transmission des états de coûts et de revenus (non audités) relatifs aux exercices 2004 et 2005 ainsi que celles associées à la transmission, à des dates spécifiées, des rapports d'audit relatifs à chacun de ces exercices comptables ainsi que les états audités de coûts et de revenus correspondants. La décision n° 2007-128 en date du 5 avril 2007 a précisé jusqu'au 9 décembre 2007 de nouvelles échéances relatives aux obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable pour les exercices 2006 et 2007.

A ce jour, les opérateurs ont transmis à l'Autorité les rapports d'audit de leurs restitutions réglementaires relatives aux exercices comptables 2004 et 2005, ainsi que leurs états audités de coûts et de revenus des années 2004 et 2005. S'agissant de l'exercice 2006, l'Autorité a obtenu le 1er juillet 2007 des opérateurs concernés leurs états non audités de coûts et de revenus relatifs à cet exercice en attendant la transmission le 30 septembre 2007 des rapports d'audit et des états audités correspondants.
Recensement des éléments de coûts à la disposition de l'Autorité :
Il résulte des éléments de contexte précédemment exposés que l'Autorité dispose des éléments de coûts suivants :
- rapports des comptes pour les années 1999 à 2002 élaborés selon la décision n° 2001-458 et non audités pour Orange France et SFR ;
- rapport des comptes pour l'année 2002 élaboré selon la décision n° 2001-458 et non audité pour Bouygues Telecom ;
- rapports des comptes pour l'année 2003, élaborés selon la décision n° 2001-458 et audités pour l'ensemble des trois opérateurs ;
- états de coûts et de revenus pour l'année 2004, élaborés selon la décision n° 2005-0960 et audités pour l'ensemble des trois opérateurs ;
- états de coûts et de revenus pour l'année 2005, élaborés selon la décision n° 2005-0960 et audités pour l'ensemble des trois opérateurs ;
- états de coûts et de revenus pour l'année 2006, élaborés selon la décision n° 2007-0128 et non audités pour l'ensemble des trois opérateurs.
Les derniers éléments relatifs aux comptes 2004 et 2005 audités, ainsi qu'aux comptes 2006 non audités, élaborés selon les spécifications des décisions n° 2005-0960 et n° 2007-0128 sont reportés en annexe B, en annexe C et en annexe D.
L'analyse comparative au niveau européen publiée par le GRE :
Le Groupe des régulateurs européens publie une comparaison internationale des niveaux de terminaison d'appel sur une base biannuelle :
Les membres du Groupe des régulateurs indépendants (GRI) sont invités à participer à cette comparaison :
- l'ensemble des 27 pays membres de l'Union européenne (l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, le Danemark, l'Espagne, l'Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l'Irlande, l'Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République Slovaque, la République Tchèque, la Roumanie, le Royaume-Uni, la Slovénie, la Suède) ;
- les trois Etats membres de l'Espace économique européen (EEE) que sont l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège et qui mettent en oeuvre le même cadre réglementaire pour le secteur des communications électroniques que les pays membres de l'Union européenne ;
- la Suisse, seul membre de l'Association européenne de libre échange, non-membre de l'EEE, et qui à ce titre ne met pas en oeuvre le cadre réglementaire ;
- ainsi que la Croatie, la Turquie, en tant que pays candidats à l'entrée dans l'Union européenne.
La majorité de ces pays ont décidé d'imposer une obligation d'orientation des niveaux de terminaison d'appel vers les coûts ou de réguler la terminaison d'appel en référence aux tarifs pratiqués par d'autres pays européens. L'Autorité considère donc que les niveaux de terminaison d'appel correspondant à l'encadrement tarifaire imposé par la majorité des régulateurs constituent, sous réserve de certaines spécificités nationales structurantes, des références de coûts pertinentes. Les éléments de comparaison européenne publiés par le GRE peuvent donc être de nature à éclairer, à travers l'illustration de la mise en oeuvre dans les autres pays européens de l'obligation d'orientation des tarifs de terminaison d'appel vers les coûts, les références de coûts relatives aux opérateurs de métropole, qui seront prises en compte dans les décisions de contrôle tarifaire.
Les principales hypothèses de la méthodologie retenue dans le cadre des travaux du GRI sont les suivantes :
- l'analyse comparative a pris comme référence les charges d'interconnexion relatives au trafic fixe vers mobile (qui sont dans certains pays différentes des charges d'interconnexion relatives au trafic mobile vers mobile) ;
- un appel d'une durée de trois minutes a été retenu pour le calcul des niveaux moyens de terminaison d'appel mobile dans chaque pays. Le calcul prend donc en compte l'existence d'éventuelles charges d'établissement d'appel, de crédit temps ou de minute indivisible ;
- le calcul du niveau moyen de terminaison d'appel prend en compte un appel de trois minutes, passé en heures pleines (« peak »), ou en heures creuses (« off peak ») (32). Ce calcul prend en compte le ratio du nombre d'appels passés en heures pleines sur le nombre d'appels passés en heures creuses, communiqué par l'ARN concernée. A défaut, un ratio « peak / off peak » (33) de 1 est appliqué ;
- le niveau moyen de terminaison d'appel calculé au niveau national correspond à la moyenne des niveaux moyens de terminaison d'appel calculée pour chaque opérateur actif dans le pays pondérés par le nombre respectif de clients.
L'ensemble des comparaisons européennes publiées et disponibles sur le site du GRE (à l'adresse suivante :
http://irgis.anacom.pt/site/en/) s'appuie sur des informations collectées auprès des différentes ARN concernées.
Les informations transmises par les régulateurs portent quasi-systématiquement sur l'encadrement des tarifs de terminaison d'appel tel qu'envisagé par le régulateur. Ainsi, en cas d'appel contre une décision prise par le régulateur à caractère suspensif, comme c'est actuellement le cas en Suède contre les décisions d'encadrement tarifaire des tarifs de terminaison d'appel mobile adoptées par le régulateur PTS, le niveau de terminaison d'appel moyen affiché pour la Suède à travers l'analyse comparative du GRE diffère des tarifs que les opérateurs pratiquent réellement entre eux et qu'ils peuvent fixer librement, en l'absence d'un contrôle tarifaire qui leur soit opposable.

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6.2. Prestation d'acheminement du trafic de terminaison

6.2.1. L'obligation d'orientation des tarifs vers les coûts

Ainsi que l'Autorité l'a motivé au chapitre 3, chaque opérateur mobile dispose d'une position durable de puissance sur son marché respectif de terminaison d'appel vocal mobile sur son réseau. L'analyse de la puissance sur ces marchés développée dans ce chapitre a montré que ces prestations sont incontournables pour l'ensemble des opérateurs de communications électroniques souhaitant terminer un appel vers un numéro mobile que l'opérateur considéré a ouvert à l'interconnexion, et que dès lors, ils ne disposent d'aucun contre-pouvoir sur la fixation du tarif de la prestation de terminaison d'appel que l'opérateur offre. C'est dans ce sens que le Conseil de la concurrence a qualifié ces prestations de « facilités essentielles ».

L'Autorité considère que l'absence d'obligation de reflet des coûts serait susceptible de permettre à Bouygues Telecom, Orange France et SFR de bénéficier d'une rente liée à leur position monopolistique sur les marchés de gros en cause, ce qui pourrait soulever de nombreux problèmes concurrentiels (cf. chapitre 4) et entraverait notamment l'exercice d'une concurrence effective sur les marchés de détail sous-jacents.

L'Autorité considère donc que l'imposition à Bouygues Telecom, Orange France et SFR d'une obligation de reflet des coûts est nécessaire, et que, pour être pleinement efficace, cette obligation doit s'appliquer à la fois à la tarification de la prestation d'acheminement du trafic de terminaison d'appel vocale (tarifée en cEUR/minute), et à la tarification de la composante capacité formée par la location de blocs numériques primaires (tarifée de manière unitaire en EUR/BPN/an).

En l'absence de mesure moins contraignante qui permettrait de prévenir toute distorsion de concurrence, l'obligation de pratiquer des tarifs reflétant les coûts correspondants est proportionnée aux objectifs de l'article L. 32-1 (II) du CPCE et en particulier à l'exercice « d'une concurrence effective et loyale », au développement de la compétitivité ou encore à « l'égalité des conditions de concurrence ».

L'Autorité estime donc qu'en particulier, les tarifs des prestations de terminaison d'appel vocal mobile de Bouygues Telecom, d'Orange France, d'Orange Caraïbe, de SFR et de SRR doivent refléter les coûts correspondants, et être soumis à un encadrement tarifaire sous la forme d'un plafond de niveau de terminaison d'appel. L'Autorité considère que l'imposition d'un contrôle tarifaire sous la forme d'une interdiction de tarif excessif ne serait pas adaptée en ce qu'elle ne permettrait pas d'atteindre le même niveau d'efficacité que l'imposition d'une obligation d'orientation vers les coûts et de comptabilisation des coûts pour en assurer la mise en oeuvre. Ces dernières obligations apparaissent, par ailleurs, proportionnées eu égard à la taille des trois acteurs métropolitains.

6.2.2. Les référentiels de coûts utilisés par l'Autorité

Les états de comptabilisation des coûts et de revenus audités élaborés selon le référentiel de comptabilité réglementaire spécifié par l'Autorité :

Ces restitutions réglementaires forment la référence principale de coûts utilisée par l'Autorité dans la mesure où ils constituent une référence de coûts fiable, au regard notamment de leur source, i.e. la comptabilité sociale de l'entreprise soumise au contrôle des commissaires aux comptes de l'entreprise, et des travaux d'audit réglementaire complémentaires dont ils sont l'objet sous le contrôle de l'Autorité.

Spécifications du système de comptabilisation des coûts et de restitution des coûts :

La décision n° 2007-0128 en date du 5 avril 2007 est la décision venant spécifier les obligations de comptabilisation et de restitution des coûts, notamment de séparation comptable imposées aux opérateurs mobiles métropolitains en raison de leur influence significative sur les marchés de gros des terminaisons d'appels mobiles (voix et SMS) sur leur réseau respectif. C'est cette décision qui sera opposable aux opérateurs mobiles métropolitains pour la production de leurs comptes relatifs aux exercices 2006 et 2007. Elle complète la décision n° 2005-0960 de l'Autorité en date du 8 décembre 2005, d'une part, en clarifiant ou amendant des points déjà spécifiés, et, d'autre part, en précisant les modalités d'application de l'obligation de séparation comptable et de comptabilisation des coûts relatifs aux services SMS imposée aux opérateurs mobiles métropolitains (cette partie SMS sort du cadre de l'analyse de marché présente).

Les comptes relatifs aux exercices 2004 et 2005 ont, eux, été élaborés conformément aux spécifications définies dans l'annexe A de la décision n° 2005-0960 en date du 8 décembre 2005, à partir du format des fiches de restitution mises en annexe de cette même décision.

Avant l'adoption de la décision n° 2005-0960, les opérateurs mobiles transmettaient à l'Autorité des rapports de comptes, selon des modalités et un format définis en annexe de la décision n° 2001-458 en date du 11 mai 2001 portant adoption de lignes directrices relatives aux conditions tarifaires d'interconnexion des opérateurs mobiles puissants sur le marché national de l'interconnexion. Orange France et SFR ont ainsi transmis à l'Autorité des rapports de comptes pour les années 1999 à 2003 et Bouygues Telecom pour les années 2002 et 2003.

Travaux d'audit :

Ainsi que cela a pu être précédemment rappelé, les comptes produits au titre des obligations comptables et les systèmes de comptabilisation des coûts sont, conformément à l'article L. 38-I (5°) du CPCE, audités annuellement par des organismes indépendants désignés par l'Autorité, dès lors que celle-ci impose aux opérateurs concernés une obligation de séparation comptable et comptabilisation des coûts.

Dans ce cadre, suite à l'imposition des obligations de séparation comptable et comptabilisation des coûts aux trois opérateurs mobiles métropolitains, de premiers travaux d'audit ont été menés : ils ont porté sur leurs rapports de comptes relatifs à l'exercice 2003 produits conformément à la décision n° 2001-458. La décision n° 2005-0960 en date du 8 décembre 2005 a ensuite précisé les échéances associées à la transmission des états de coûts et de revenus (non audités) relatifs aux exercices 2004 et 2005 ainsi que celles associées à la transmission, à des dates spécifiées, des rapports d'audit relatifs à chacun de ces exercices comptables ainsi que les états audités de coûts et de revenus correspondants. La décision n° 2007-128 en date du 5 avril 2007 a précisé jusqu'au 9 décembre 2007 de nouvelles échéances relatives aux obligations de comptabilisation des coûts et de séparation comptable pour les exercices 2006 et 2007.

Recensement des éléments de coûts à la disposition de l'Autorité :

Il résulte des éléments de contexte précédemment exposés que l'Autorité dispose des éléments de coûts suivants :

- rapports des comptes pour les années 1999 à 2002 élaborés selon la décision n° 2001-458 et non audités pour Orange France et SFR ;

- rapport des comptes pour l'année 2002 élaboré selon la décision n° 2001-458 et non audité pour Bouygues Telecom ;

- rapports des comptes pour l'année 2003, élaborés selon la décision n° 2001-458 et audités pour l'ensemble des trois opérateurs ;

- états de coûts et de revenus pour l'année 2004, élaborés selon la décision n° 2005-0960 et audités pour l'ensemble des trois opérateurs ;

- états de coûts et de revenus pour l'année 2005, élaborés selon la décision n° 2005-0960 et audités pour l'ensemble des trois opérateurs ;

- états de coûts et de revenus pour l'année 2006, élaborés selon la décision n° 2007-0128 et non audités pour l'ensemble des trois opérateurs.

Les derniers éléments relatifs aux comptes 2004 et 2005 audités, ainsi qu'aux comptes 2006 non audités, élaborés selon les spécifications des décisions n° 2005-0960 et n° 2007-0128 sont reportés en annexe B, en annexe C et en annexe D.

L'analyse comparative au niveau européen publiée par le GRE :

Le Groupe des régulateurs européens publie une comparaison internationale des niveaux de terminaison d'appel sur une base biannuelle :

Les membres du Groupe des régulateurs indépendants (GRI) sont invités à participer à cette comparaison :

- l'ensemble des 27 pays membres de l'Union européenne (l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, le Danemark, l'Espagne, l'Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l'Irlande, l'Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République Slovaque, la République Tchèque, la Roumanie, le Royaume-Uni, la Slovénie, la Suède) ;

- les trois Etats membres de l'Espace économique européen (EEE) que sont l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège et qui mettent en oeuvre le même cadre réglementaire pour le secteur des communications électroniques que les pays membres de l'Union européenne ;

- la Suisse, seul membre de l'Association européenne de libre échange, non-membre de l'EEE, et qui à ce titre ne met pas en oeuvre le cadre réglementaire ;

- ainsi que la Croatie, la Turquie, en tant que pays candidats à l'entrée dans l'Union européenne.

La majorité de ces pays ont décidé d'imposer une obligation d'orientation des niveaux de terminaison d'appel vers les coûts ou de réguler la terminaison d'appel en référence aux tarifs pratiqués par d'autres pays européens. L'Autorité considère donc que les niveaux de terminaison d'appel correspondant à l'encadrement tarifaire imposé par la majorité des régulateurs constituent, sous réserve de certaines spécificités nationales structurantes, des références de coûts pertinentes. Les éléments de comparaison européenne publiés par le GRE peuvent donc être de nature à éclairer, à travers l'illustration de la mise en oeuvre dans les autres pays européens de l'obligation d'orientation des tarifs de terminaison d'appel vers les coûts, les références de coûts relatives aux opérateurs de métropole, qui seront prises en compte dans les décisions de contrôle tarifaire.

Les principales hypothèses de la méthodologie retenue dans le cadre des travaux du GRI sont les suivantes :

- l'analyse comparative a pris comme référence les charges d'interconnexion relatives au trafic fixe vers mobile (qui sont dans certains pays différentes des charges d'interconnexion relatives au trafic mobile vers mobile) ;

- un appel d'une durée de trois minutes a été retenu pour le calcul des niveaux moyens de terminaison d'appel mobile dans chaque pays. Le calcul prend donc en compte l'existence d'éventuelles charges d'établissement d'appel, de crédit temps ou de minute indivisible ;

- le calcul du niveau moyen de terminaison d'appel prend en compte un appel de trois minutes, passé en heures pleines (« peak »), ou en heures creuses (« off peak ») (32). Ce calcul prend en compte le ratio du nombre d'appels passés en heures pleines sur le nombre d'appels passés en heures creuses, communiqué par l'ARN concernée. A défaut, un ratio « peak / off peak » (33) de 1 est appliqué ;

- le niveau moyen de terminaison d'appel calculé au niveau national correspond à la moyenne des niveaux moyens de terminaison d'appel calculée pour chaque opérateur actif dans le pays pondérés par le nombre respectif de clients.

L'ensemble des comparaisons européennes publiées et disponibles sur le site du GRE (à l'adresse suivante :

http://irgis.anacom.pt/site/en/) s'appuie sur des informations collectées auprès des différentes ARN concernées.

Les informations transmises par les régulateurs portent quasi-systématiquement sur l'encadrement des tarifs de terminaison d'appel tel qu'envisagé par le régulateur. Ainsi, en cas d'appel contre une décision prise par le régulateur à caractère suspensif, comme c'est actuellement le cas en Suède contre les décisions d'encadrement tarifaire des tarifs de terminaison d'appel mobile adoptées par le régulateur PTS, le niveau de terminaison d'appel moyen affiché pour la Suède à travers l'analyse comparative du GRE diffère des tarifs que les opérateurs pratiquent réellement entre eux et qu'ils peuvent fixer librement, en l'absence d'un contrôle tarifaire qui leur soit opposable.