Paris, le 16 janvier 2009.
Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les préfets de région,

Mesdames et Messieurs les préfets de département

La politique immobilière de l'Etat constitue un élément important de la modernisation des politiques publiques. Elle poursuit en effet plusieurs objectifs majeurs, au plan local : fournir un cadre de travail adapté aux agents, accueillir dans de bonnes conditions les usagers des services publics, réduire le coût de fonctionnement des services (y compris le coût du capital immobilisé que représentent les bâtiments) et promouvoir l'offre de logements en libérant des terrains. Elle constitue l'un des leviers de réalisation effective de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat.
Le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) a décidé, le 12 décembre 2007 et le 4 avril 2008, des évolutions essentielles de notre politique immobilière. La présente circulaire décrit les implications locales de la mise en œuvre de ces réformes que j'ai détaillées dans ma circulaire de ce jour aux ministres.
La réforme opère une meilleure distinction entre les responsabilités de l'Etat, en tant que propriétaire (essentiellement exercée au niveau régional) et en tant qu'occupant (essentiellement coordonnée au niveau départemental).

1. Un Etat propriétaire unique : une responsabilisation
   accrue pour une bonne gestion patrimoniale de l'Etat

Les fonctions de « propriétaire » au sens de la présente circulaire consistent à acquérir, à céder, à prendre à bail, à tenir le recensement des propriétés de l'Etat, à élaborer et à négocier les conventions d'utilisation ainsi qu'à assumer l'entretien qui incombe au propriétaire.
Cette responsabilité incombe au ministre chargé du domaine, avec l'appui du service France Domaine de la direction générale des finances publiques. Afin d'accroître le professionnalisme de l'Etat en la matière, les services régionaux de la direction générale des finances publiques seront renforcés par des cadres de haut niveau. Ils seront ainsi en mesure d'offrir aux occupants un service de meilleure qualité, ce qui est le corollaire de l'unification de la gestion patrimoniale de l'Etat.
Le préfet de région est le responsable de la stratégie immobilière de l'Etat dans la région ; il définit les modalités d'application par les préfets de département et les services déconcentrés dans la région des instructions qu'il reçoit du ministre chargé du domaine. Il valide les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), présentés en CAR par les préfets de département. Il rend compte au ministre des actions conduites.
Le préfet de région doit ainsi veiller à la meilleure valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat, à l'amélioration des conditions de travail des agents et d'accueil des usagers ainsi qu'à la mobilisation du foncier pour l'accroissement de l'offre de logements, notamment de logements sociaux (1).
Le préfet de département est chargé de la mise en œuvre de la stratégie régionale à l'échelle de son département. Il représente l'Etat dans son rôle de propriétaire vis-à-vis des administrations occupantes dans le département.
Trois actions principales doivent tout particulièrement requérir l'attention des préfets.

(1) Circulaire du 6 mai 2008 du délégué interministériel pour le développement de l'offre de logements, du délégué à l'action foncière et du directeur général des finances publiques adressée aux préfets, aux directeurs départementaux de l'équipement et aux trésoriers-payeurs généraux. Cette circulaire met en application mes décisions, prises au cours du comité interministériel du développement de l'offre de logements, le 28 mars 2008. S'agissant en particulier des opérations de logement étudiant, les procédures à mettre en œuvre ont été précisées dans la circulaire du CNOUS du 11 septembre 2006.

1.1. La mise en place locale des conventions d'utilisation
et des incitations à la rationalisation immobilière

Le régime juridique de l'affectation étant supprimé, les préfets de département seront amenés, par l'intermédiaire du service local de la direction générale des finances publiques, à négocier avec les administrations occupantes les nouvelles conventions d'utilisation, . Ces « quasi-baux » publics doivent permettre de responsabiliser les administrations, de les sensibiliser au coût des biens qu'elles occupent et de les inciter à le réduire, tout en recherchant une meilleure adaptation des locaux à l'exercice des missions. Elles doivent aussi conduire les administrations occupantes à un meilleur ratio d'occupation. Les conventions concernant des biens particuliers (réserves foncières, prisons, monuments historiques...) seront adaptées afin de tenir compte de leurs spécificités.
La réforme des loyers budgétaires (étendus, indexés et activés) poursuit cette même finalité. Plus généralement, cette rationalisation de l'occupation immobilière par les services de l'Etat doit être, dans chaque département, le premier fil directeur du SPSI.
Le préfet de région, chargé d'approuver les SPSI (cf. infra II-1), doit y veiller.

1.2. La conduite de la nouvelle politique
d'entretien des bâtiments de l'Etat

Les préfets de région et, sous leur autorité, les préfets de département sont responsables de la valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat. Ils devront promouvoir l'entretien préventif, en tenant compte des engagements du Grenelle de l'environnement. Avec la mise en œuvre de la politique interministérielle d'entretien unifiée que permet le nouveau programme « Entretien des bâtiments de l'Etat », les préfets sont responsables de la conduite opérationnelle locale des travaux d'entretien relevant du propriétaire, dans les bâtiments de l'Etat.
Comme le précise ma circulaire précitée aux ministres (en son annexe 2, jointe également à la présente circulaire), vous assumerez cette responsabilité en vous appuyant sur les équipes régionales du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et de la direction générale des finances publiques. Des leçons seront également tirées de l'expérimentation en cours en Rhône-Alpes sur la mutualisation des moyens d'entretien du propriétaire. Cette expérimentation sera renforcée grâce à l'outil budgétaire constitué par le programme « Entretien des bâtiments de l'Etat ».

1.3. La préservation des intérêts patrimoniaux de l'Etat
et la transparence des opérations, en cas de cession

La mise en œuvre des opérations de cessions décidées conformément aux instructions du préfet de région relève de la responsabilité des préfets de département.
La cession des biens de l'Etat doit être réalisée à la valeur de marché et dans le respect des règles de transparence, ce qui implique une mise en concurrence. L'expérience acquise depuis plus de trois ans montre que cette formule est celle qui préserve le mieux les intérêts patrimoniaux de l'Etat. Enfin, certaines opérations de restructuration des Forces armées, annoncées le 24 juillet 2008, donnent lieu, à cet égard, à des dispositions particulières, précisées par ailleurs. Le souci de bonne valorisation peut conduire à réaliser un transfert du bien dans lequel la rémunération de l'Etat interviendra ultérieurement, une fois la valeur créée par l'opérateur ou la collectivité gestionnaire du bien. Ce type de dispositif, notamment les baux emphytéotiques ou à construction, peut s'appliquer aux opérations de logement.
La cession d'un bien à un opérateur public peut être réalisée en deçà de la valeur de marché (valeur domaniale) dans les cas prévus par la loi. C'est notamment le cas de la décote en faveur des logements sociaux prévue par la loi de cohésion sociale du 5 mars 2007. Les cessions de gré à gré sont autorisées par la réglementation lorsqu'elles sont réalisées au bénéfice des collectivités publiques pour des opérations d'intérêt général. Elles doivent être d'autant plus exceptionnelles, désormais, que, depuis la loi du 13 juillet 2006 « engagement national sur le logement », les collectivités territoriales disposent d'un droit de priorité en cas de cession par l'Etat. En dehors des cas prévus par la loi ou par la circulaire du 6 mai 2008 précitée, tout recours à la procédure de cession de gré à gré doit être justifié préalablement par un rapport que vous adresserez à la Commission de transparence et de qualité des opérations immobilières de l'Etat.
Vous êtes responsables de la bonne application de ces règles, indispensables à la préservation des intérêts patrimoniaux de l'Etat et je vous demande d'apporter votre soutien aux services déconcentrés de la direction générale des finances publiques qui les appliqueront strictement.
J'appelle notamment votre attention sur l'importance d'appliquer les règles précitées aux collectivités locales qui, hors les cas prévus par la loi, souhaiteraient acquérir des biens en deçà de leur valeur domaniale.

2. Une occupation plus performante
   des locaux par les services déconcentrés

Les administrations occupantes sont responsables de l'optimisation des conditions d'occupation, au regard de leurs besoins, dans le respect de la convention d'utilisation ou du bail. L'occupant doit également assumer l'entretien à la charge du locataire. Il doit veiller à respecter les objectifs d'efficience immobilière, tout particulièrement en matière de fonctionnalité des locaux, de coût d'exploitation et de ratio d'occupation. Ces obligations valent pour toutes les surfaces, domaniales ou locatives.
La responsabilité des préfets s'applique à tous les biens immobiliers appartenant à l'Etat ou loués par lui, qui sont occupés par des opérateurs ou par des services. Votre rôle consiste donc à définir la stratégie immobilière de l'Etat à l'échelle de la région et à la mettre en œuvre à l'échelle du département, en cohérence avec les orientations générales du Gouvernement : moins de surfaces du fait notamment de la réduction des effectifs publics, mieux entretenues, moins chères, plus fonctionnelles.
Sur le plan départemental, l'occupation immobilière par les administrations va devoir accompagner les profondes mutations, en cours, de l'organisation des administrations déconcentrées. Il est donc d'autant plus nécessaire de disposer de cette vision d'ensemble.

2.1. Les schémas pluriannuels de stratégie
immobilière (SPSI) départementaux

Chaque administration centrale a établi en 2006 un SPSI dont une actualisation a été présentée au Conseil de l'immobilier de l'Etat au printemps 2008.
Dans certains départements expérimentateurs (liste en annexe), le préfet prépare d'ores et déjà la définition du volet stratégique du SPSI des services de l'Etat sur la base du diagnostic établi par le service local de la direction générale des finances publiques, à partir des travaux réalisés au second semestre 2007 (2).
Pour la préparation de ce volet stratégique, le préfet pourra s'appuyer sur les propositions que lui feront le service local de la direction générale des finances publiques et les experts techniques du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, ainsi que sur des conseils d'experts immobiliers privés.
Les SPSI des départements du chef-lieu de la région intégreront les implantations des administrations régionales de l'Etat, en concertation avec la préfecture de région (SGAR et directions régionales) et en cohérence avec les réformes qui s'engagent pour ces services.
Le projet de SPSI départemental qui concrétisera sur le plan immobilier la réforme de l'organisation de l'administration territoriale de l'Etat sera présenté au comité d'administration régionale (CAR) pour approbation par le préfet de région.
Les enseignements retenus permettront d'étendre rapidement les SPSI à l'ensemble du territoire. Je demande donc aux préfets qui n'étaient pas soumis jusqu'à présent à cet exercice d'engager très rapidement, avec l'appui des services locaux de la direction générale des finances publiques, le volet diagnostic de leur SPSI. En fonction de la nature, de l'impact sur les services et du montant des opérations qu'il prévoit, il pourra être établi en concertation avec les administrations centrales.

(2) Circulaire du 25 mai 2008 du secrétaire général du ministère de l'intérieur et du directeur général des finances publiques, adressée aux préfets, modifiée le 8 septembre 2008.

2.2. La mutualisation immobilière
entre les services de l'Etat dans le département

La réforme de l'administration territoriale de l'Etat conduira à la création de directions départementales interministérielles. La traduction immobilière de ces rapprochements de service est un facteur important de succès. Une mutualisation sera réalisée sous l'égide du préfet de département. Celle-ci concernera aussi les unités départementales des directions régionales qui agissent de concert avec les directions départementales.
En cohérence avec les SPSI, au fur et à mesure de leur déploiement, les préfets de département pourront proposer des réorganisations immobilières pour donner corps à ces directions. Ces projets d'initiative locale devront être autofinancés et respecter les critères de performance immobilière. L'opération sera dès lors financée sur un BOP spécifique du CAS « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », après approbation par le préfet de région. Si des difficultés particulières de montage de certaines opérations apparaissaient, du fait, par exemple, d'occupations actuellement gratuites, des aménagements pourront être envisagés avec le service local de la direction générale des finances publiques.
Les administrations qui ne sont pas comprises dans le champ de la réforme de l'administration départementale de l'Etat ne sont pas éligibles à ces projets. Elles sont d'ailleurs souvent engagées dans des actions de restructuration particulière (comme celles des implantations militaires du ministère de la défense, de l'administration des finances publiques, de la carte judiciaire, de l'administration pénitentiaire et de la mise en œuvre de l'autonomie des universités).
Par souci d'économie de moyens, les préfets de département mettront en place une mutualisation du rôle d'occupant pour l'ensemble des immeubles abritant ces nouvelles directions départementales interministérielles et la préfecture. En outre, la mutualisation peut être élargie au-delà de ce périmètre dans des conditions permettant de mettre à profit les rapprochements de services lorsque ceux-ci sont porteurs de synergies. Cette mutualisation interviendra en particulier dans les cités administratives qui regroupent plusieurs administrations. La gestion desdites cités, placée sous l'autorité des préfets de département, sera modernisée. Une expérimentation est engagée pour confier leur gestion à un prestataire multiservices dans trois cités de deux départements (Haut-Rhin, Nord).

2.3. La conduite des opérations immobilières locales

Le nouveau rôle des préfets de département permettra également la rationalisation du choix de localisation. Jusqu'à présent, ces opérations étaient en effet engagées par chaque administration occupante qui sollicitait in fine un avis domanial. Cette procédure conduisait à se prononcer sur une seule opération, sans pouvoir prendre en compte des solutions alternatives, permises par les potentialités du parc immobilier de l'Etat ou par le marché (autres localisations, implantation dans un immeuble domanial mal utilisé, autres modes de financement).
Désormais, les opérations immobilières seront conduites d'un bout à l'autre sous l'autorité du préfet de département, par le service local de la direction générale des finances publiques, en lien avec l'administration occupante. Les besoins de l'administration occupante feront l'objet d'un examen préalable permettant notamment de les appréhender au regard du SPSI et des objectifs de performance immobilière.
Responsable de l'emploi du parc immobilier départemental, chargé de mettre en œuvre les orientations arrêtées par le préfet de région, le préfet de département devra s'assurer des conditions dans lesquelles le parc domanial est employé et rechercher comment il peut l'être de manière plus efficiente. Cette responsabilité doit s'exercer tout au long de la gestion d'un projet immobilier, pour aboutir à une conclusion conforme aux objectifs de performance immobilière.
Il en va de même pour les prises à bail significatives (ou leurs renouvellements) : la responsabilité de la négociation et du choix final d'implantation relèveront désormais du préfet de département et du service local de la direction générale des finances publiques.
C'est pourquoi, sans attendre que les SPSI soient établis, l'avis domanial relatif à chaque opération immobilière conduite par l'Etat intégrera désormais, en sus du volet traditionnel relatif aux conditions financières de l'opération (réalisé sous la seule responsabilité du service de la direction générale des finances publiques), un volet relatif, pour les immeubles de bureaux, à la conformité de l'opération aux orientations de la politique immobilière de l'Etat (réalisé sous l'autorité du préfet).

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Cette réforme, appelée de ses vœux par le Parlement comme par la Cour des comptes dans son dernier rapport public, se fera au bénéfice des usagers des services publics, des fonctionnaires et des finances publiques.
Elle vous permet d'assumer effectivement, aux plans régional et départemental, des responsabilités éminentes au regard des intérêts patrimoniaux de l'Etat et de la bonne gestion du patrimoine immobilier qu'il occupe. Aussi, je vous demande de veiller tout particulièrement à sa mise en application effective et rapide.